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Como referem, as reformas em Portugal foram marcadas, nos últimos anos, pelo NPM, ainda que se tenham de diferenciar os contextos originais enquadradores dos contextos de cada país, que no caso anglo-saxónico tem as fontes na common law e, no caso do modelo continental europeu, o direito, no âmbito do jus imperium, é a fonte principal (Bilhim, Ramos e Pereira, 2015).

Em 2003 toma posse o XV Governo Constitucional (2002-204) que aprova, através da Resolução do Conselho de Ministros nº. 95/2003, as linhas de orientação da reforma da Administração Pública, com os seguintes objetivos e eixos prioritários (Portugal, 2003):

Objetivos:

1. “Prestigiar a missão da Administração Pública e os seus agentes na busca da exigência e da excelência;

2. Delimitar as funções que o Estado deve assumir diretamente daquelas que, com vantagem para o cidadão, melhor podem ser prosseguidas de forma diferente;

3. Promover a modernização dos organismos, qualificando e estimulando os funcionários, inovando processos e introduzindo novas práticas de gestão;

4. Introduzir uma nova ideia de avaliação dos desempenhos, seja dos serviços, seja dos funcionários;

5. Apostar na formação e na valorização dos nossos funcionários públicos”.

Eixos prioritários:

1. Organização do Estado e da Administração; 2. Liderança e responsabilidade;

3. Mérito e qualificação.

Esta Resolução do Conselho de Ministros veio a ser operacionalizada por uma outra, a Resolução do Conselho de Ministros Resolução do Conselho de Ministros n. 53/2004 que identifica 4 áreas de atuação da reforma administrativa (Portugal, 2004):

1. Instituição de uma lógica de gestão por objetivos a cada nível hierárquico;

2. Revisão das atribuições e orgânica do Estado e da Administração Pública com vista à sua redução e racionalização;

3. Melhoria da qualidade dos serviços prestados

4. Revitalização do programa de formação e valorização para a Administração Pública;

5.

Instituição de uma lógica de gestão por objetivos a cada nível hierárquico Assiste-se a uma progressiva, mas simultaneamente rápida, aproximação dos regimes de emprego público aos vigentes no setor privado. Apesar das críticas dos trabalhadores, sindicatos e académicos, a verdade é que as reformas formam implementadas sem grande resistência e expressão na contestação social formal.

Alguns críticos deste movimento de privatização dos vínculos laborais, como Moura (2004: 397-398) defendiam que “a função pública é uma realidade de existência constitucionalmente obrigatória, não podendo ser suprida pelo legislador ordinário (…) nem

descaracterizar os funcionários e agente, nomeadamente travestindo-os de trabalhadores comuns”. Acrescentava o autor, ainda que defendendo uma modernização da função pública (2004: 399-400) que “ a Constituição não se limitou a enunciar uma preferência pelo regime legal e estatutário em matéria de função pública, indo mais além e tendo mesmo imposto um regime de Direito Público na confrontação das relações de emprego com a Administração Pública (…) pelo que temos por materialmente inconstitucionais todos os diplomas que elegeram (…) o contrato individual de trabalho como instrumento normal de constituição da relação de emprego”.

A realidade encarregou-se porem de demonstrar que o movimento era uma inevitabilidade contextual e que o Contrato Individual de Trabalho na A.P., aprovado pela Lei n.º 23/2004, de 22 de junho, viria a promover a flexibilização dos vínculos laborais, ditando a aplicação do regime do Código do Trabalho com as especificidades constantes naquele diploma. De salientar que aos trabalhadores abrangidos por este diploma não era conferida a qualidade de funcionário público ou agente administrativo, dispondo a Lei que retribuição não devia ultrapassar os níveis remuneratórios do pessoal com vínculo, o que nem sempre se viria a confirmar. Porém o diploma teve um âmbito de aplicação reduzido e, quando aplicado, conferiu alguns abusos na negociação das remunerações.

Em 2008, o regime de Contrato de Trabalho em Funções Públicas alarga o âmbito de aplicação a todos os funcionários da Administração, agora entendidos como Trabalhadores, criando, com Lei nº12ª/2008 de 27 de fevereiro, o regime de Carreiras, Vínculos e Remunerações e Novo Regime de Contrato de Trabalho em Funções Públicas. O diploma coloca a ênfase no regime de contratação individual em detrimento da nomeação, diminui do número de carreiras gerais (de 1715 para 3), aprova uma nova tabela salarial e indexa os prémios de desempenho ao ciclo anual de avaliação (SIADAP – Sistema Integrado de Avaliação do Desempenho da Administração Pública, aprovado pela Lei n.º 10-2004, de 22 de março.

Pela primeira vez (2004) a progressão nas carreiras passa a assentar numa diferenciação do desempenho dos trabalhadores, instituindo, pela 1ª vez em Portugal uma lógica da orientação e responsabilização pelos resultados alcançados. Esta primeira versão do SIADAP encerra várias incoerências como sejam:

 Aplicação (bottom-up) – na prática, devido à falta de operacionalização em cascata e nos diferentes níveis, era comum os trabalhadores proporem os seus próprios objetivos

 Dirigentes superiores e serviços não avaliados

 Ambiguidade do sistema (avaliação da atitude pessoal, dificilmente ope racionalizável e demonstrável em sede de reclamação)

 Fragilidades na articulação com o sistema de carreiras

A segunda versão do SIADAP, de 2007, reformula o Sistema de Avaliação do Desempenho e cria a avaliação dos organismos (QUAR) e dirigentes (Cartas de missão e objetivos). Passa a condicionar a evolução na carreira e as remunerações e, pelo facto de ser aplicada e cascata e do topo para a base, facilita, a articulação com o desempenho dos serviços e dirigentes. Como refere Rato (2013: 223), se bem utilizado, o SIADAP pode inclusive constituir, “um instrumento de apoio à gestão por competências” [além de um sistema de gestão por objetivos].

As regras definidas para o SIADAP vieram a manter-se até 2012, altura em que o ciclo passa a ser bi-anual e o sistema de prémios e progressão remuneratória é suspenso, na sequência do plano de intervenção da Troika. Esta suspensão e alteração de regras, apesar de não ter “morto” o SIADAP, “ligou-o à máquina”, num Estado relativamente moribundo, que tem contribuído para o seu descrédito na aplicação, estando inclusive, os ciclos de avaliação com atraso no que concerne ao seu encerramento, em alguns serviços e ministérios.

Revisão das atribuições e orgânica do Estado e da Administração Pública com vista à sua redução e racionalização

Em 2004, no âmbito do ponto da reforma referente à “Revisão das atribuições e orgânica do Estado e da Administração Pública”, com vista à sua redução e racionalização, o Governo aprovou a Lei n.º 4/2004, de 15 de janeiro, que procede à reorganização da Administração Direta do Estado classificando-a como podendo ser Central, Local ou Periférica. O mesmo diploma previa uma uniformização na forma de organização, privilegiando a adoção de serviços partilhados e o funcionamento em rede, podendo as instituições adotar uma das seguintes estruturas:

1. Estrutura hierarquizada (direções/divisões) 2. Estrutura matricial (equipas multidisciplinares) 3. Estrutura mista (combina as duas anteriores) 4. Estruturas de Missão

Já a estrutura da Administração Indireta do Estado foi redefinida pela Lei n.º 3/2004 de 15 de janeiro, que estabeleceu o regime jurídico dos Institutos Público. A Administração indireta do Estado pode, genericamente, ser categorizada em Institutos Públicos (pessoas coletivas de direito público, dotadas de órgãos e património próprio; correspondendo ao conceito de anglófono de “Agência”) ou dentro de uma das várias classificações que integram

o Sector Empresarial do Estado (originalmente Decreto Lei n.º 558/99, de 17 de dezembro; atualmente, na sua 5ª versão, o Decreto Lei n.º 133/2013, de 3 de outubro).

A Lei n.º 3/2004 estatuía que os institutos públicos, apesar de se encontrarem sujeitos a tutela e superintendência governamental, detinham um conjunto de autonomias bastante mais aprofundadas que os organismos da Administração Direta. Tal advinha das influências do NPM que sugeriam uma maior autonomia de gestão para os organismos da Administração Pública, pelo que neste período regista-se um aprofundamento da criação dos institutos públicos e das suas autonomias.

Em 2008, com o Plano de Reforma da Administração Central do Estado (PRACE), uma comissão liderada pelo Prof. Doutor João Bilhim, procede à redução de 25% das estruturas e, correspondentemente, de 25% dos cargos dirigentes, tendo sido revistas as orgânicas de cerca de 430 organismos (Portugal, 2006). Com esta reforma, o Estado passa a diferenciar, mais claramente, as suas funções (funções nucleares do Estado) repercutindo para a organização de cada serviço, uma diferenciação entre áreas de suporte e de negócio (Carvalho, 2013).

Identificadas as áreas de suporte, a tendência seria para que, as que providenciavam serviços comuns, fossem centralizadas numa única entidade promovendo-se a criação de entidades prestadoras de Serviços Partilhados para a Administração / Ministério, operacionalizando-se um dos desígnios do NPM (concentração dos organismos no seu core- business). Foi, pois, criada a Empresa de Gestão Partilhada de Recursos da Administração Pública, E.P.E. (GERAP) que realizava uma gestão centralizada de recursos (humanos e financeiros), podendo ainda a prestar serviços noutros domínios, como a gestão de sistemas e tecnologias de informação e comunicação, mediante contrato-programa a celebrar com a tutela. Foi, também, criada a Agência Nacional de Compras Públicas, E. P. E. (ANCP), com vista à promoção da aquisição de compras, bens e serviços de forma centralizada. O objetivo passava por obter uma diminuição dos custos, através de economias de escala.

De salientar que, as atribuições tanto da GERAP como da ANCP, foram transferidas, no âmbito do Plano de Redução e Melhoria da Administração Central (PREMAC 2012), para a Entidade de Serviços Partilhados da Administração Pública, I. P. (ESPAP) (Portugal, 2012c).

Por último, no que respeita à Administração Autónoma do Estado a lei que definia o seu regime manteve-se, neste período, inalterada, tendo sofrido alterações apenas em 2011, já no âmbito do Governo XIX Governo.

Melhoria da qualidade dos serviços prestados

Durante este período é de assinalar um conjunto de programas desenvolvidos tendo em vista a simplificação e a desburocratização administrativa.

Destacam-se os vários programas simplex, simplex autárquico e simplex temático (ex.: Mar). Alguns dos projetos desenvolvidos foram (Portugal, 2012a):

 Modelo de prestação de serviços públicos, multicanal – no âmbito também do Portal do Cidadão

 Cartão do cidadão

 Simplificação de regimes de licenciamentos  Documento Único Automóvel

 Casa Pronta  Nascer cidadão

 Registo Predial on-line  NetEmprego

Revitalização do programa de formação e valorização para a Administração Pública

No âmbito desta área de intervenção da reforma administrativa são de destacar as inovações trazidas pelo Estatuto do Pessoal Dirigente de 2004 (Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro, mais tarde alterado pelas Leis nº 51/2005, de 30 de agosto, n.º 64-A/2008, de 31 de dezembro, n.º 3-B/2010, de 28 de abril, 64/2011, de 22 de dezembro e Lei n.º 68/2013, de 29 de agosto), que estabeleceu as regras para as nomeações dos cargos dirigentes da A.P., diferenciando os cargos de direção em 2 níveis, cada com 2 graus (Portugal, 2013b):

 Nível Superior (Grau 1 e Grau 2)  Nível Intermédio (Grau 1 e Grau 2)

O diploma introduziu ainda a obrigatoriedade de formação para acesso aos cargos de direção (Formação de Dirigentes – Seminários, CADAP, CAGEP, FORGEP). Curiosamente, o diploma reintroduziu a prática da nomeação para cargos de direção intermédia que veio a ser, em 2005, abolida, vigorando de novo o sistema de concurso para esses cargos a partir de 2005.

No que respeita às carreiras gerais, designadamente ao nível do ingresso, previu-se só mais tarde, em 2010, a obrigatoriedade dos novos trabalhadores realizarem formação aquando do inicio do exercício de funções na Administração Pública – por carreira -

(Resolução do Conselho de Ministros n.º 89/2010). A mesma Resolução, previa a obrigatoriedade de todos os organismos, até 2013, garantirem o acesso efetivo à formação dos seus trabalhadores, devendo ser criados objetivos e os mesmos serem inscritos no QUAR dos organismos.

A outro nível, noutra frente, direcionada para a identificação de trabalhadores excedentários, o programa de Mobilidade Especial (atual Sistema de Requalificação) previu a possibilidade de serem colocados trabalhadores excedentários numa bolsa de transição para novas funções. O programa previa uma redução remuneratória progressiva caso os trabalhadores não reiniciassem funções. O sistema criado desenha uma espécie de subsídio de desemprego, mas com caracter permanente.

É de assinalar que, no período (2002-2010), tomaram posse três Governos, sendo de registar que a reforma iniciada com as referidas Resoluções do Conselho de Ministros, bem como os seus objetivos, se manteve, na generalidade, em cada um dos três Governos, independentemente da cor político-partidária. O período ficou marcado por um forte aprofundamento do New Public Management , que ditou uma reorganização do Estado e da Administração, com uma maior ênfase na sua empresarialização, uma nova filosofia de gestão de recursos humanos, a introdução de mecanismos de mercado na Administração, uma tendência para o outsourcing e para a centralização de serviços com vista ao atingimento de economias de escala (criação das já referidas GERAP e ANCP).