Inserida no ambiente configurado a partir das transformações da década de 90, a cadeia produtiva do leite está submetida a novas instituições,
ou melhor, a regras de funcionamento, que passam a ser estabelecidas para corresponder ao novo cenário de concorrência.
O fato da cadeia de lácteos ter sido submetida a um controle de preços por um período de tempo de quase meio século repercutiu sobre suas lideranças, limitando as reivindicações apenas aos reajustes de preços pagos ao produtor. Sendo assim, durante este período a proposta institucional de maior vulto, resultado de assembléias de sindicatos e de cooperativas, foi, conforme MARTINS e GOMES (2000), no sentido de que o governo definisse critérios e periodicidade para reajustes de preços ao produtor.
Em 1987, sob a euforia do Plano Cruzado, visando estimular a oferta de leite e estabelecer critérios claros de remuneração, o governo instituiu, através de Portaria do Ministério da Agricultura, a Planilha de Leite da EMBRAPA, que deveria constituir-se no critério básico para reajustes de preços. À medida que o plano de estabilização da economia foi entrando em crise, a Planilha passou a ser tomada apenas como um parâmetro para reajustes, até ser totalmente desconsiderada na definição do preço por parte do governo.
Na década de 90, a principal evidência de transformação, em termos de regras determinantes das transações, foi o pagamento por qualidade. Ele representa uma grande mudança, pois evidencia uma nova postura da produção formal, voltada para a busca da qualidade ao longo de todos os elos da cadeia. A nova prática estende-se ao conceito de segurança alimentar, que inclui a regularidade no fornecimento, a formalidade oficial das transações, incluindo, por exemplo, normas sanitárias e impostos, além de conter a responsabilidade econômica e social de criar e manter sustentabilidade para toda a cadeia. Com o estabelecimento destes objetivos, a tendência é a de que as novas estruturas de governança consigam coibir a expansão de elementos considerados inimigos do setor formal da cadeia, como a produção informal e os importadores sem fábrica. No caso deste último grupo, cabe destacar que sua atuação exemplifica, na economia, a prática da arbitragem.
Quanto à produção informal, convém destacar que ela caminha à margem de todos os compromissos mencionados. Caracteriza-se por qualidade duvidosa, sonegação de impostos, fraude das normas sanitárias, sistemas de informações e controle frágeis, além de uma produção sazonal e
oportunista, com competição exclusivamente via preços. A expectativa de romper com este quadro reside na implementação, através da Portaria 56 do Ministério da Agricultura, do Programa Nacional de Melhoria da Qualidade do Leite (PNMQL), a partir de julho de 2002.
A proposta do programa inclui qualificação de mão-de-obra, disponibilização, por parte do governo, de linhas de crédito com juros compatíveis com a atividade, modificação da legislação sanitária, para acolher novos regulamentos técnicos e a criação deles, que inclui a produção, identidade e qualidade de leite cru resfriado, identidade e qualidade do leite pasteurizado, coleta do leite cru resfriado e seu transporte a granel. Com esta proposta o leite C deixará de existir, a partir da entrada em vigor dos novos regulamentos.
Embora o resfriamento do leite na fazenda e a coleta granelizada sejam realidade entre muitos produtores, a sua exigência, com o PNMQL, traz a expectativa de um forte impacto sobre o segmento produtor. Outros impactos são esperados a partir dos novos requisitos físico-químicos, microbiológicos, de contagem de células somáticas e de resíduos químicos. Um outro, relaciona-se à criação de uma rede brasileira de laboratórios de controle de qualidade do leite, que ficará responsável pelas atividades de análise laboratorial, conduzindo Estados e, ou, municípios a se adequar a essa nova realidade.
Diante da expectativa da implantação das medidas do programa, os agentes da cadeia produtiva do leite tendem a se adequar, para atender às novas exigências de qualidade e à ação fiscalizadora do governo. Com isto, pode-se prever uma melhoria dos padrões de qualidade, com os quais o mercado deverá operar. Tendem a se alterar, também, as características das transações, uma vez que as novas regras são capazes de mudar a especificidade do ativo. Muda a especificidade local e temporal do leite, em função do método de coleta, mas aumenta a sua especificidade, em termos das qualidades exigidas pela indústria e por consumidores. Na verdade, os contratos informais entre os agentes da cadeia tendem a se formalizar, incluindo as normas de qualidade e o pagamento baseado nelas, o que representa o surgimento de novas estruturas de governança para garantir as transações.
Novas instituições, também, devem -se sobressair com o intuito de proteger a cadeia contra condições desiguais de concorrência frente aos produtos importados. Além do estabelecimento de um preço-base, sobre o qual incidem premiações e, ou, descontos por qualidade e de bonificações, conforme o volume entregue, as relações entre produtores e indústria devem ser norteadas por novos parâmetros, quando se conseguir eliminar as pressões dos produtos importados. Quanto a isto deve-se destacar a homologação do processo antidumping, solicitado pela Confederação Nacional da Agricultura (CNA), que impôs sobretaxas sobre as importações de leite em pó, que penalizavam fortemente a produção brasileira.
Assim, os novos arranjos institucionais, esboçados a partir das mudanças macroeconômicas que afetaram a cadeia de lácteos, indicam que o ativo, razão das transações, no caso o leite, não deve ser considerado como homogêneo, haja vista que os próprios critérios de remuneração estabelecidos visam diferenciá-lo, de forma a premiar a qualidade, ou outros critérios que sejam relevantes para o interesse da indústria e satisfação dos consumidores. Sendo assim, o mercado deixa de ser a estrutura de governança mais eficiente, cedendo lugar aos contratos formais entre os agentes envolvidos.
Para que toda a cadeia produtiva do leite possa responder, satisfatoriamente, a um novo ambiente, marcado por crescimento da demanda e melhores condições para competir, as transações devem contar, para a sua efetivação, com instituições capazes de suprir as necessidades ainda existentes. Tanto para o Brasil, quanto para Minas Gerais, existe a necessidade de melhorar condições de infra-estrutura da atividade, com ampliação da eletrificação rural, melhoria de estradas, educação dos produtores, além da ampliação da rede de laboratórios e de monitoramento da produção de leite. Sem tais medidas pode-se imaginar que o PNMQL possa sofrer sérios entraves à sua concretização, haja vista, principalmente, que as variáveis macroeconômicas não são estáticas e que, por isso, o setor precisa estar apto para acompanhar o seu dinamismo. Recentemente, por exemplo, apesar de dados do IBGE (2001) indicarem uma produção na entressafra, superior à verificada em mesmo período do ano anterior, segundo FONSECA (1998), verificou-se uma queda na demanda por lácteos, atribuída, principalmente ao desaquecimento da economia e à crise energética, o que
indica que o setor não pode permanecer imune a alterações desta natureza, cuja probabilidade de ocorrência sempre existe.