DONOR COORDINATION, PROGRAMME AND SIMILAR PROGRAMMES

A questão da investidura militar da polícia é de fundamental importância para este trabalho. Se se trata de perquirir o que tinha prevalência e ocupara a primazia da instituição, se era a finalidade policial ou a destinação militar da Força Pública, no período em tela, há que se debruçar sobre o militarismo.

Quando se fala em militarismo, as pessoas, normalmente, remetem seu pensamento às Forças Armadas. Na pós-ditadura, mormente de meados dos anos 80 em diante, muito se questionou acerca do militarismo das Polícias Militares. Dizia-se — como, ainda hoje, amplos segmentos afirmam — que o militarismo é incompatível com a instituição denominada polícia no Estado de Direito. O termo Polícia Militar é extremamente ingrato e aduz a inquestionáveis dúvidas e incertezas. Países de língua anglo-saxã empregam a expressão Military Police para designar os corpos militares que têm por incumbência a polícia investigativa das ações praticadas por militares das Forças Armadas e a fiscalização da conduta de seus membros (CARVALHO, 2002, 146-148).

Uma pesquisa mais apurada, no entanto, conduz à conclusão de que o termo militar, por ser vago e destituído de maior precisão terminológica, pode propiciar excessiva ampliação de seu emprego, de tal forma a abarcar toda e qualquer instituição que tenha hierarquia e disciplina internas.

A análise da bibliografia acerca do tema, via de regra inserto em pesquisas mais abrangentes de autores norte-americanos e ingleses, demonstra que diversos deles entendem a polícia inglesa e as polícias americanas como militares, ou quase- militares, ou paramilitares.

A Metropolitan Police of London, por exemplo, teria, no cerne de sua criação, ainda no século 19, um acentuado viés militarista. Nos seus primórdios, a polícia londrina seguia um padrão ―quase militar‖, tendo sido montada uma cadeia de comando e adotado uma política de indicação de ex-militares não comissionados para cargos mais altos, por sua tarimba como profissionais disciplinadores, para exercerem cargos na polícia (REINER, 2004, 87). Após 1839, algumas forças policiais, como a de Essex, adotaram de fato um modelo militar, que só foi alterado após 1856, quando o Ministério do Interior encorajou a prevenção por meio de uma força policial ―civil, desarmada e agindo sem a ajuda de uma força militar‖ (REINER, 2004, 90).

Mesmo durante a tramitação do projeto de lei que instituiu a polícia inglesa, houve muita dúvida em relação ao tipo de polícia que o parlamento pretendia

instituir. Havia incerteza em se criar um organismo público (REINER, 2004, 286), semelhante ao modelo gendarme continental, com acentuada inserção na vida civil dos cidadãos, cerceando a tão desejada, defendida e idealizada liberdade inglesa. Houve grande dificuldade, longa tramitação e intermináveis debates em torno de sua criação (REINER, 2004, 71).

Mesmo nos dias de hoje, a polícia inglesa é considerada fortemente hierarquizada e disciplinada.

Quando da estruturação das polícias norte-americanas, ainda no século 19, os legisladores também levaram em conta este aspecto e, muitos deles, se rebelavam com a possibilidade de terem polícias militarizadas. No entanto, os reformadores — os

que realmente implementaram a criação ou aperfeiçoamento dos aparatos policiais —

tinham simpatia por este modelo militar inglês (LANE, 2003, 15; GOLDESTEIN, 2003, 15). A polícia inglesa era vista como um órgão ―semimilitarizado‖, rigidamente disciplinada, cuja responsabilidade maior era impedir a desordem e impor a lei, sem beneplácito (LANE, 2003, 22). Houve, naquele período, pouca oposição à progressiva militarização por que passaram as polícias locais. Só houve acentuada oposição quando da tentativa de impor uma disciplina quase-militar por ocasião da adoção do uniforme azul, em Nova Iorque, em 1853 (LANE, 2003, 22).

Mesmo contemporaneamente, as polícias norte-americanas são vistas como sendo quase-militares (REISS JR., 2003, 70, 106-107; SHERMAN, 2003, 243; GOLDSTEIN, 2003, 320-322; BITTNER, 2003, 15, 35, 139). Alguns chegam a afirmar que, no pós-guerra, a tendência foi a militarização das polícias (BRODEUR, 2002, 77).

Há, em nosso entender, quatro aspectos considerados fundamentais na análise da militarização das forças policiais. São eles: a) instituições que portam armas e são encarregadas do exercício da força têm necessidade de certa hierarquia e disciplina; b) o militarismo, em contrapartida, poderia levar o policial a se tornar um profissional devotado à defesa do Estado em detrimento da proteção do cidadão; c) as polícias têm, como pressuposto básico, a prestação de um serviço público altamente descentralizado e seu profissional da ponta da linha carece de alguma liberdade para tomar decisões, adotar posturas e empreender ações concretas em relação a demandas da sociedade; d) a situação interna de um país indica o modelo de polícia a ser adotado, pois países com alto grau de conflitos de massa supõem determinado tipo de polícia.

A polícia, por suas próprias características, é instituição de emprego da força física. É a instituição, dentro do Estado de Direito, que tem por incumbência o

uso da força quando esta se faz necessária para normalizar situações fora do controle e dos parâmetros normativos legalmente instituídos.

É, assim, a instituição do Estado que tem o mandato público, ou seja, a autorização legitima e legalmente concedida, para portar armas. Mesmo na Inglaterra, país mundialmente conhecido por seus bobs não portarem armas ostensivamente, há um percentual dos policiais em serviço de rua que guardam armas, inclusive de grosso calibre, em suas viaturas. A arma é o instrumento material de trabalho do policial em todo o mundo. Enquanto o instrumento do engenheiro é o lápis e a prancheta de projetos; do médico clínico, o receituário e do cirurgião, a injeção e o bisturi; do professor, o livro, o giz e o quadro; do advogado, o código, os livros de doutrina e a palavra; o instrumento do policial é algo com potencial de destruição incalculável. É evidente que se pode cogitar de todos aqueles profissionais poderem, de alguma maneira, empregar seus instrumentos de trabalho para lesar ou matar, mas não é esta, em primeiro lugar, sua finalidade precípua; em segundo lugar, eles não têm mandato legítimo para isto. Estariam, enfim, praticando um crime.

Ao contrário do policial, cuja arma pode ser empregada para desestimular uma conduta, para ferir ou para matar alguém. Tudo isto, autorizado pelo corpo normativo e pelo Estado, legitimado pelo povo, que disto necessita para manter um mínimo de ordem pública no interior das sociedades e evitar a eclosão de crimes.

O ponto central a que se quer chegar é: como controlar alguém, ou alguma instituição, que possui tal poder de destruição? Ainda mais, nos países de modelo gendarme (francês), em que a polícia é quase única e estatal, como evitar eventuais rebeliões que podem colocar em cheque a própria estabilidade democrática do Estado?

É bastante provável e razoável imaginar que a instituição do militarismo nas organizações policiais venha a atender, de certa forma, a estes questionamentos. Não resta dúvida que a investidura militar impõe rigoroso controle sobre seus efetivos, nos aspectos disciplina e hierarquia. Desta maneira, pode-se impedir que o profissional de polícia, possuidor do instrumento de trabalho denominado arma, volte- se contra os cidadãos, a quem tem a incumbência de proteger, ou contra o governante, legitimamente eleito, e ao qual deve o respeito que a democracia impõe.

Em segundo lugar, corolário do que se analisou precedentemente, a polícia, dotada de investidura militar, pode ser acusada de estar mais voltada à defesa do Estado do que à defesa do cidadão. Ou seja, faz-se uma imbricação entre a investidura militar e as Forças Armadas, estas sim com a incumbência de defesa do

Estado. David Bayley de tal forma iguala o militar a uma força armada que, para ele, a especialização das forças policiais passa pelo afastamento dos militares, leia-se forças armadas, da atividade de polícia, pois estas têm outras atividades que não somente a aplicação da força (BAYLEY, 2001, 57-60).

No Brasil, este argumento é particularmente forte. Dadas as características da Força Pública no Império e Primeira República, quando tiveram quase o papel de ―pequenos Exércitos‖ (DALLARI, 1977, 34-56) e nos períodos ditatoriais (Estado Novo e Regime de 64), quando foram importantes auxiliares do Exército na manutenção dos regimes de exceção, correlacionar o militarismo à defesa do Estado é quase uma consequência inevitável.

Em qualquer país do mundo contemporâneo, ou passado, a função precípua de uma Força Armada não é a proteção do governo. Eventualmente, de forma distorcida e errática, pode ela se vincular a pessoas, regimes ou partidos. Mas seu papel, sem sombra de dúvida, é a defesa do Estado. Questionar qualquer militar que viveu ou foi importante ator político nos anos 50, 60 e 70, e todos eles dirão, inquestionavelmente, que se envolveram em golpes de Estado para protegê-lo. Ou seja, não queriam que seu país se transformasse numa outra forma de Estado.

A função mais importante das Forças Armadas, no entanto, é a defesa de eventuais ameaças externas. A atuação na esfera interna do país é típica de países latino-americanos, mas não comum em democracias consolidadas.

Quando se fala que as polícias podem ou têm investidura militar, a analogia possível de fazer é exatamente esta. O militarismo nunca é questionado quando se trata de uma Força Armada, pois esta pressupõe aquela. No entanto, pode ser questionada quando se trata de uma polícia, pois, apesar de inúmeros pesquisadores norte-americanos afirmarem que suas polícias são ―militares‖, ou ―quase-militares‖, esta discussão é plausível.

Neste contexto, pode-se indagar que tipo de treinamento e formação é dado ao policial que vai trabalhar cotidianamente com o povo na solução de problemas que, na maioria esmagadora dos casos, não deve envolver o emprego da força ou da arma. O militar pode ser formado para matar; o policial, jamais. A morte é um evento decorrente, jamais uma pré-disposição.

Mas se o policial presta um serviço público que está em contato direto e permanente com as pessoas, tomando decisões cotidianas e independentes, como compatibilizar esta necessidade de descentralização com o militarismo, que pressupõe

centralização e obediência a decisões superiores pré-estabelecidas? Esta terceira questão é um tanto quanto complexa e gera, inegavelmente, dúvidas em relação ao tipo de investidura que a polícia deve adotar.

Nas Forças Armadas, o militar age sempre sob comando e obedecendo a determinadas ordens. O cumprimento da ―missão‖ é o cerne da atividade.

Uma ação impensada, ou involuntária, ou realizada sem autorização de superiores — que por sua vez aguardam determinações ou autorização de escalões que estão ainda acima — pode gerar crises de proporções incalculáveis, inclusive crises diplomáticas entre países.

Em última instância, o emprego das Forças Armadas pressupõe uma decisão política dos governantes em exercício. A incursão de um efetivo do Exército para capturar ―guerrilheiros‖ num país vizinho; a inspeção, por parte de uma embarcação de Marinha, de barco suspeito em águas não-nacionais; o abate — com fundamento na Lei do Abate, autorização legal para derrubar aeronaves em solo pátrio — de um avião que não obedeceu às determinações de um piloto da Força Aérea; são todas situações e circunstâncias que exigem autorização de centros políticos ou escalões militares superiores para serem desenvolvidas. Uma decisão mal tomada pode gerar uma crise, por vezes de proporções internacionais, inclusive envolvendo instâncias da ONU, entre países ou entre estes e a comunidade internacional.

A atividade de polícia, raras exceções, depende de autorizações ou apreciações superiores. Se o policial se depara com um roubo em andamento, não pode esperar que o tenente que comanda a fração de tropa lhe dê autorização para agir. Se o policial é chamado a intervir numa briga de casal, que pode desembocar em conseqüências bastante desagradáveis, não pode ficar esperando instruções superiores acerca de como agir. Se o policial é solicitado por um diretor de escola a apartar um tumulto entre estudantes de diferentes anos, não é crível que fique aguardando apreciação superior, sob pena de agravar ainda mais o quadro de instabilidade já existente.

Vê-se, assim, que o emprego de fração de efetivos de uma Força Armada é completamente diferente da de uma instituição policial. Jamais o policial estará sob supervisão permanente de um superior (GOLDSTEIN, 2003, 25; BITTNERR, 2003(b), 200), o que é prática corriqueira em se tratando de militar de Força Armada.

Neste complexo quadro social em que o policial está inserido, as decisões devem ser rápidas, apropriadas, certeiras e comedidas. Quase sempre tomadas por quem não possui uma habilitação mais apropriada para tal — um profissional de curso superior, como é o caso do médico na cirurgia ou do engenheiro na construção.

O grande questionamento que se pode fazer é se o policial, preparado sob a investidura militar, tem a capacidade, moldado que foi a obedecer, para tomar decisões individuais e isoladas no espaço geográfico em que atua. Os policiais lidam com casos e conflitos e assumem a responsabilidade pelas decisões que tomam (SHERMAN, 2003, 243).

Em quarto e último lugar, cabe analisar as condições por que são adotadas a investidura militar.

Países que passam por complexos e intrincados conflitos internos demandam, normalmente, polícias militarizadas. Em situações de grave quebra da ordem pública, há necessidade de emprego de grandes efetivos de polícia, por longos períodos de tempo, o que implica efetivos militarizados.

Tumultos generalizados, lutas armadas internas, invasões de terra desproporcionais, insurreições violentas, etc. sugerem o emprego de polícia em situações em que o policial não atua sozinho e onde o risco de se policiar é muito alto. Nestas circunstâncias, os governantes têm optado por uma polícia militarizada: para ter condições de mobilidade e emprego (de grandes efetivos e por distendidos lapsos temporais) (REISS JR., 2003, 102); ou para possibilitar o emprego de táticas militares para resolver problemas de ordem pública (REINER, 2OO4, 109-112; MONJARDET, 2003, 140; BITTNER, 2003(b), 199).

Feitas estas considerações, é preciso delimitar o que realmente é o militarismo. Caso contrário, ele se tornará um termo tão amplo que açambarcará grande número de instituições. Por exemplo, é possível dizer que as polícias norte- americanas sejam tão militares quanto a Gendarmerie francesa, ou os Carabineiros italianos, ou a Guarda Republicana portuguesa? A esta pergunta, parece-nos que a resposta é negativa.

O que resta evidente, até pela aparente confusão que tem gerado, é que os órgãos policiais têm estruturas, regulamentos e investidura diferenciados em relação a outros órgãos públicos civis, o que não é o caso de todas as polícias do mundo, a exemplo da Polícia Civil no Brasil. Mas é a regra. O caso da Polícia Civil no país é exceção ao que se espera de uma polícia.

Dizer que uma instituição é militar se está voltada para o Estado parece- me um tanto quanto incongruente. Toda polícia deve ter origem estatal. Caso contrário, o particular poderá montar uma polícia para executar o serviço público de segurança pública. Mas deve-se questionar: com que imparcialidade? Irá essa ―empresa de segurança pública‖ prestar um serviço público ou um serviço de caráter particular? Temos que toda polícia deve ter origem na polis, não podendo estar vinculada a grupos privados sob pena de perder sua legitimidade, já que o objetivo do particular é o lucro e o de uma instituição é o interesse público.

Esta não pode ser a melhor caracterização de uma polícia militarizada, portanto. O que é então? Pode uma organização ser policial e ter investidura militar? Quais as diferenças entre uma polícia e uma força armada em termos de objetivos e finalidades?

Inicialmente, é importante retomar e fazer uma longa transcrição de Goldstein, pela sua valiosa lição e elucidativa abordagem.

O policiamento é essencialmente um serviço civil, conduzido em um ambiente civil, e, ainda assim, as agências de polícia são organizadas à maneira militar piramidal, que pode ser extremamente desmoralizante para o policial de linha, justamente aquele que tem que tomar as decisões mais importantes e difíceis.

No instante mesmo em que entra no treinamento de recrutas, há um esforço consciente em despersonalizar o novo policial — mais dramaticamente simbolizado, talvez, por receber um número e ter de vestir uniforme. Requer-se que ele suprima opiniões individuais, e condutas, sendo encorajado, ao contrário, a assumir o que é essencialmente uma personalidade uniforme, moldada pelo departamento. Uma vez no serviço, é recompensado por ser conformista e por sua obediência impensada às instruções departamentais; e, por infrações pequenas de regras menores, pode ser submetido a medidas disciplinares severas. Para satisfazer as necessidades da agência, pode ser remanejado, quase sempre com grande inconveniência pessoal. E também quase sempre é usado de maneira a sugerir que todos os policiais são intercambiáveis e que sua presença física é mais importante do que quaisquer habilidades distintivas que traga para o serviço. Seus superiores tendem a manter um distanciamento que inibe qualquer outra comunicação fora da cadeia de comando. Freqüentemente é mantido fora das questões que o envolve diretamente. E é confrontado com a percepção de que, como muitas das pessoas ao seu redor, ele pode muito bem passar toda a sua carreira no nível da admissão — um destino como alguns vêem como gastar uma carreira militar inteira no posto de soldado raso. [...] Com políticas de gerenciamento que tanto destroem o conceito de um policial em relação à sua própria importância como indivíduo, deveria estar claro o motivo de, sozinhas, as mudanças nos procedimentos de recrutamento e seleção não serem suficientes (GOLDSTEIN, 2003, 320-321, grifos nossos).

Esta descrição de uma polícia americana pode muito bem ser aplicada, ainda nos dias de hoje, a qualquer polícia militarizada brasileira.

Há, portanto, a necessidade de diferenciar o regime que norteia o funcionamento de diferentes agências de polícia, para que não se incorra no erro de colocá-las, todas, no mesmo patamar organizacional. As diferenças entre elas são evidentes. Os aspectos para caracterizar uma polícia como militarizada podem ser dadas como os seguintes:

a) código de conduta diferenciado b) regime disciplinar mais acentuado c) rigorosa hierarquia interna

d) proteção de interesses do próprio Estado e) despersonalização do homem