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No âmbito das ciências políticas, costuma-se distinguir três abordagens que variam conforme os problemas de investigação levantados. A primeira abordagem visa o questionamento clássico da ciência política no que se refere ao sistema político como um todo (polity). Assim,

indagações como “o que é um bom governo” ou “qual forma do Estado é a mais efetiva na proteção da dignidade dos cidadãos” são recorrentes nessa corrente, que adquire um cunho

hegemonicamente filosófico. A segunda abordagem se refere à análise das forças políticas cruciais no processo decisório (politics). Por fim, a terceira abordagem – que nos interessa – se refere às investigações dos resultados que um dado sistema político vem produzindo (policy). Nesta abordagem, o interesse consiste na avaliação das contribuições das políticas públicas para a sociedade na solução de problemas específicos (FREY, 2000; SOUZA, 2006).

O que seria uma política pública (policy)? Para Souza (2006), não existe uma única, ou melhor, definição sobre o que seja política pública. A política pública pode ser vista como um campo dentro do estudo da política que analisa o governo à luz de grandes questões públicas (MEAD, 1995). Da mesma forma, pode ser um conjunto de ações do governo que irão produzir efeitos específicos (LYNN, 1980). Pode ser vista como a soma das atividades dos governos, que agem diretamente através de delegação e afetam diretamente a vida dos cidadãos (PETERS, 1986). Ou pode ser a escolha de ação ou de omissão do governo em determinados temas (DYE, 1984). Souza (2006) afirma que a questão sobre a definição de políticas públicas é costumeiramente tratada por um ângulo instrumental, quando poderia ser considerada como um campo substantivo de análise de relações dinâmicas de poder.

Segundo a autora,

(...) definições de políticas públicas, mesmo as minimalistas, guiam o nosso olhar para o lócus onde os embates em torno de interesses, preferências e ideias se desenvolvem, isto é, os governos. Apesar de optar por abordagens diferentes, as definições de políticas públicas assumem, em geral, uma visão holística do tema, uma perspectiva de que o todo é mais importante do que a soma das partes e que indivíduos, instituições, interações, ideologia e interesses contam, mesmo que existam diferenças sobre a importância relativa destes fatores (SOUZA, 2006, p. 25).

Resolvendo essa problemática conceitual, a presente pesquisa adota pensamento similar ao de Gobert e Muller (1987), citados em Höfling (2001), para quem as políticas públicas podem ser entendidas como a ação do Estado, a partir da implantação de um projeto de governo através de programas, de ações voltadas para setores específicos. Para Höfling (2001), as políticas públicas se referem a ações do Estado que determinam o padrão de proteção social que se determina pela redistribuição dos benefícios sociais visando à diminuição das desigualdades estruturais produzidas pelo desenvolvimento socioeconômico.

Dessa forma, conforme Teixeira (2002), as políticas públicas podem ser vistas, em qualquer de suas fases – seja na elaboração, na implementação ou em seus resultados –, como formas de exercício do poder político, envolvendo a distribuição e a redistribuição de poder, o papel do conflito social nos processos decisórios, a repartição de custos e benefícios sociais.

Elaborar uma política pública significa definir quem decide o quê, quando, com que consequências e para quem. São definições relacionadas com a natureza do regime político em que se vive, como grau de organização da sociedade civil e com a cultura política vigente.

Nesse sentido, cabe distinguir “Políticas Públicas” de “Políticas Governamentais”. Nem sempre “políticas governamentais” são

públicas, embora sejam estatais. Para serem “públicas”, é preciso considerar a quem se destinam os resultados ou benefícios, e se o seu processo de elaboração é submetido ao debate público. (TEIXEIRA, 2002, p.2)

Para Teixeira (2002) políticas públicas são, ao mesmo tempo, diretrizes, princípios norteadores de ação do poder público e regras de procedimentos para as relações entre poder público e sociedade – em outras palavras, mediações entre atores da sociedade e do Estado. As políticas públicas, segundo o autor, costumam ser explicitadas, sistematizadas ou formuladas em documentos escritos, que podem assumir a forma de leis, programas, linhas de financiamento, entre outros, que orientam ações que normalmente envolvem investimentos do setor público. Conforme Souza (2006), a política pública em geral e a política social em particular são campos multidisciplinares, cujo foco deve estar nas explicações sobre a natureza da política pública e seus processos. Entende a autora que qualquer análise sobre políticas públicas deve explicar inter-relações entre o Estado, política, economia e sociedade.

O questionamento acerca das estratégias e decisões governamentais expressas por políticas públicas diz respeito, classicamente, às análises econômicas, financeiras, tecnológicas, sociais e ambientais da sociedade (FREY, 2000). Contudo, de acordo com Windhold-Héritier (1987),

citado em Frey (2000), o interesse da análise de políticas públicas não deve se restringir meramente ao aumento de conhecimentos sobre planos, projetos desenvolvidos e implementados pelas políticas setoriais, mas expandir-se para a análise das inter-relações entre as instituições políticas, processos políticos e os conteúdos de políticas.

De acordo com Teixeira (2002), as políticas públicas podem ser classificadas sob diferentes perspectivas. Quanto à natureza ou grau de intervenção, por exemplo, são políticas estruturais as que buscam interferir em relações estruturais como renda, emprego e propriedade, entre outros, e são políticas conjunturais ou emergenciais as que objetivam amainar uma situação temporária, imediata. Quanto à abrangência dos benefícios, as políticas podem ser universais, quando visam todos os cidadãos, segmentais, quando buscam atingir determinado segmento da população e fragmentadas, quando destinadas a grupos sociais dentro de cada segmento.

Já quanto aos impactos que as políticas podem causar aos seus beneficiários, podemos classificá-las como distributivas quando visam distribuir benefícios individuais (ex.: práticas clientelistas), redistributivas quando visam redistribuir recursos entre os grupos sociais, retirando de certos grupos para benefício de outros, e regulatórias quando visam definir regras e procedimentos que regulem comportamento dos atores para atender interesses gerais da sociedade sem, necessariamente, beneficiar algum grupo ou indivíduo (TEIXEIRA, 2002).

Podemos entender a política de incentivo fiscais, conforme a classificação proposta, como uma política estrutural, fragmentada e regulatória. Políticas dessa natureza se constituem como pilares para o funcionamento econômico da sociedade, visto que estabelecem regras gerais que norteiam as relações econômicas entre os indivíduos de forma abrangente. Para se analisar políticas de grande amplitude, as análises devem também ser amplas, e abarcar não apenas os propósitos das políticas, mas também seus efeitos diretos mais evidentes.

A forma pela qual uma política pública é analisada ou avaliada é um assunto complexo. Para Faria (2005), apesar do aumento de estudos no campo de análise de políticas públicas no Brasil, este ainda é um campo incipiente, caracterizado por uma grande fragmentação organizacional e temática, tendo uma institucionalização caracterizada pela notória carência de estudos dedicados aos processos, pelas metodologias de avaliação de políticas e pela escassa utilização da avaliação como instrumento de gestão nos três níveis de governo no país.

Segundo Frey (2000), os estudos mais tradicionais sobre políticas públicas costumam ser baseados em métodos quantitativos, e frequentemente são forçados a se limitar a um número reduzido de variáveis explicativas, devido às dificuldades técnicas e de organização. Contudo

– comenta o autor – quando queremos saber mais detalhes sobre a gênese e o percurso de certos

programas políticos com enfoque em fatores favoráveis e entraves bloqueadores, então a pesquisa deve se concentrar de forma mais intensa na investigação da vida interna dos processos político-administrativos, o que dá espaços para maiores análises institucionais de atitudes e objetivos dos atores políticos, de instrumentos de ação e das estratégias políticas.

Os estudos de políticas públicas enfocam basicamente casos empíricos e seus resultados têm, portanto, pelo menos em um primeiro momento, apenas validade situacional. Corre-se, pois, o risco de considerar padrões de ação e estruturas observados e detectados nos estudos empíricos, os quais de fato estão presentes só conjunturalmente, como características inerentes de um certo sistema político-administrativo. Todavia, vale mencionar que, à medida que cresce o número de estudos específicos realizados nos vários campos de política, aumenta não apenas o conhecimento referente às políticas específicas, mas também o conhecimento teórico referente às inter-relações entre estruturas e processos do sistema político-administrativo por um lado e os conteúdos da política estatal por outro. Levando-se em conta por meio do ciclo político a dinâmica temporal dos diversos processos, abrem-se acima de tudo possibilidades para uma compreensão mais consistente de processos transicionais de caráter dinâmico (FREY, 2000, p. 243). Höfling (2001) entende que, apesar da crescente sofisticação na produção de instrumentos de avaliação de programas, projetos e mesmo de políticas públicas, muitos desses instrumentos falham pela simplificação que fazem da realidade analisada, ou seja, é importante voltar as atenções às questões de fundo que informam, basicamente, as decisões e escolhas feitas, os caminhos de implementação traçados e os modelos de avaliação aplicados em relação a uma estratégia de intervenção governamental. Assim, essa atenção deve ser reforçada quando se foca as atenções em políticas sociais – de educação, saúde, previdência, etc. – pois os fatores envolvidos nos resultados são complexos, variados, e exigem grande esforço de análise.

Outra falha no processo de análise de políticas públicas, típica de países em desenvolvimento, como é o caso do Brasil, é que a maior parte dos instrumentos analítico-conceituais foi elaborada nos países industrializados e, portanto, ajustados às particularidades das democracias mais consolidadas (FREY, 2000). Segundo o autor, as particularidades socioeconômicas e políticas das sociedades em desenvolvimento não podem ser tratadas apenas como fatores

específicos de polity ou politics, mas que é preciso uma adaptação do conjunto de instrumentos de análise às condições peculiares de cada sociedade.

Em relação às particularidades brasileiras, as políticas públicas promovidas pelo Estado até os anos 1980 eram caracterizadas pela centralização decisória e financeira na esfera federal, e cabia aos estados e municípios, quando envolvidos em uma política específica, o papel de executores dessas políticas (FARAH, 2001). Isso favorecia, segundo a autora, a criação de práticas clientelistas dos estados e municípios com o governo central que, na base da troca de favores políticos, se tornavam agenciadores de recursos federais nos níveis locais.

Esse quadro clientelista e centralizador, pouco a pouco, foi se modificando. De acordo com Farah (2001), é possível identificar atualmente no Brasil uma série de iniciativas, promovidas principalmente pelos governos locais, que sugerem uma reconstrução do Estado no país, na qual se destacam novas formas de relação entre Estado e a sociedade. Segundo a autora, o movimento na esfera local no Brasil pode ser entendido como parte de um processo de reconstrução da esfera pública, com vistas a uma democratização da gestão e das políticas públicas no país, que tem como um dos principais elementos a descentralização.

Marques (2013), nesse sentido, entende que o povo, cada vez mais, está exigindo gestores governamentais conscientes de seu papel, e a expectativa geral é de que as políticas públicas possam dar soluções adequadas às necessidades do cidadão e não apenas gastos desnecessários ao erário Assim, o cidadão deixa de ser considerado apenas como um consumidor inerte dos serviços prestados pelo Estado e, ao reconhecer seus interesses na esfera política, passa a ser um ator social importante no processo de elaboração e execução de políticas públicas.

Ao tratar da análise das políticas públicas municipais, Frey (2000) identifica quatro aspectos práticos a serem considerados. O primeiro aspecto, segundo o autor, é a falta de conhecimento científico consolidado no tocante ao quadro de referência, pois existem poucos estudos científicos sobre a política municipal – e sobre os métodos de análise mais adequados para tal.

O segundo é a questão da existência de autonomia entre os diferentes municípios outorgados pela CRFB/198811, o que gera uma variedade muito grande de arranjos institucionais nas leis orgânicas e complementares dos municípios, e isso dificulta a realização de tais estudos na

medida em que, na prática, há uma multiplicidade de configurações institucionais concretas da relação entre executivo e legislativo, das formas de negociação dos municípios e, acima de tudo, dos múltiplos regulamentos referentes à inserção da comunidade no processo político.

O terceiro aspecto são as modificações constantes e mais rápidas nas dinâmicas de forças políticas atuantes na arena política municipal, que se renovam permanentemente pela criação de novos atores políticos e pela perda do poder das forças políticas atuantes já existentes. Por fim, o quarto e último aspecto é a falta de consolidação da determinação político-ideológica, tanto da população quanto dos políticos e até mesmo dos partidos, o que gera uma falta de bandeiras ideológicas e linearidade racional nas decisões políticas locais (FREY, 2000).

Conforme Frey (2000), um estudo adequado de políticas públicas dificilmente pode deixar de dirigir uma parte dos seus esforços para levantamentos primários acerca da sociedade, ainda que isso possa significar uma limitação de pesquisa referente à profundidade das investigações sobre a dimensão da policy. Assim, conforme o autor – posição adotada nesta pesquisa – o foco do estudo deve deslocar-se um pouco dos programas, planos e resultados materiais para os pontos de interseção da política pública com os processos e instituições.

Arretche (2003) considera que o aumento do interesse pelo estudo das políticas públicas no Brasil está diretamente relacionado às mudanças recentes da sociedade brasileira, e que o intenso processo de inovação e experimentação em programas governamentais despertou não apenas a curiosidade sobre os micro mecanismos de funcionamento do Estado, mas também revelou o grande desconhecimento existente sobre sua operação e impacto efetivo.