A expressão gestão orientada para resultados (GopR), em si mesma ou por si mesma,
acarreta também a importância da discussão do termo ‘resultado’, que tem entendimentos
diferenciados, pois, segundo Rua (2007a, p. 7), “(...) é genericamente usado para designar
46
A Emenda Constitucional n. 19 introduz o princípio da eficiência entre os pilares do direito administrativo (ABRUCIO, 1998, 2007; BRESSER-PEREIRA, 1998a, 1998b). Artigo 37 - A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (...) (BRASIL. CONSTITUIÇÃO FEDERAL, 1988).
coisas tão diferentes quanto produtos preliminares e intermediários, produtos finais, efeitos e
até impactos”.
Os resultados (ou produtos), para Rua (2007a), são decorrentes da reunião de recursos (denominados insumos – humanos, de conhecimento, materiais, financeiros, de informação etc.) mobilizados na política pública ou uma organização qualquer. Assim, a atividade pública, como a de outra organização, combina recursos preexistentes para gerar resultados concretos, palpáveis, reutilizando, muitas vezes, os resultados parciais obtidos para com eles gerar novos resultados finais.
Porém, destaca a autora, a política pública tem uma dimensão que a particulariza profundamente porque ela se legitima pela busca de finalidades externas, isto é, visa modificar os atributos ou características do tecido social que se julgue necessário proteger frente a alguma ameaça ou de transformar em um estado mais satisfatório – visa gerar efeitos/impactos na sociedade –, como por exemplo, a elevação do nível de emprego ou a melhoria do resultado educacional.
No entanto, identificar e tratar os efeitos/impactos47 causados por determinada política pública é difícil e está longe de ser linear ou mecânico (RUA, 2007a). Em certos campos, essa relação causal pode ser definida com mais precisão, como no caso vacinação contra algumas doenças epidemiológicas (sarampo, rubéola, poliomielite etc.). Em outros, somente é possível fazer aproximações, como é o caso da política de bolsas ou cotas na Educação Superior, pois uma determinada política pode gerar e sofrer consequências de outras políticas. Por exemplo, a construção de mais uma escola ou o aumento no quantitativo de professores podem ser
considerados ‘resultados’ de certa política educacional, mas não podem ser considerados
isoladamente como responsáveis únicos pelo aumento da qualidade da educação. Isto quer
47
Os efeitos estão relacionados diretamente ao produto das políticas, expressam a sua efetividade e devem estar explícitos nos objetivos. Os impactos podem ser considerados consequências indiretas dos produtos, não necessariamente intencionais e previstas, pois estão submetidos a interveniências do ambiente social, enquanto os efeitos procuram guardar uma sensibilidade específica à intervenção da política pública em questão (RUA, 2007a). Esta autora utiliza o seguinte exemplo para diferenciar efeitos e impactos: uma campanha de vacinação, que na sua concepção é um produto, pode gerar o efeito de imunização de crianças quanto ao sarampo e pode também gerar o impacto de aumento da frequência escolar, uma vez que haverá menos aulas perdidas. Ademais, alguns efeitos/impactos de uma política podem decorrer de fatores exógenos da vida social que não têm correlação alguma com a própria política.
dizer que o resultado (produto) em si mesmo não garante os efeitos nas condições sociais que se pretende alterar.
Diferentemente, para Figueiredo e Figueiredo (1986, p. 110), produtos de uma política pública não são resultados, embora sejam “(...) indicadores do que os governos estão fazendo, de suas prioridades, e das demandas que estão sendo atendidas, dos interesses que
estão sendo articulados e dos benefícios e objetivos que estão sendo perseguidos”. Isto é, para
os autores, produtos de políticas não revelam necessariamente em que medida os objetivos desejados foram ou não atingidos.
Para Trosa (2001), é preciso adotar uma noção mais genérica de ‘resultados’: alguns
deles são imediatos (serviços prestados); outros, intermediários; outros mais são finais, que requerem estudos avaliativos. Essa autora defende que
(...) o ideal é abolir a dicotomia rígida demais entre os serviços prestados e os impactos. Ambos, com vantagens e inconvenientes, devem fazer parte da mesma cadeia lógica de execução dos objetivos que vai dos últimos (por exemplo, melhoria da qualidade da educação) às ações mais concretas de execução (construção de escolas), passando pelos indicadores de resultado intermediário (número de matrícula de estudantes) (TROSA, 2001, p. 189).
Em outras palavras, para a autora, o importante é ter uma visão dos resultados em diferentes estágios da realização da política pública e, para tanto, ela defende a criação de
‘indicadores’ que viabilizam a tradução dos objetivos (dos resultados esperados) em medidas
apreensíveis, ajudando no processo de monitoramento das ações públicas.
Nesse sentido, para Jannuzzi (2005, p. 138), “(...) os indicadores apontam, indicam, aproximam, traduzem em termos operacionais as dimensões sociais de interesse definidas a
partir de escolhas teóricas ou políticas realizadas anteriormente”, viabilizam a tradução dos
objetivos em medidas apreensíveis e ajudam no monitoramento das ações públicas. Para esse autor, quando uma política pública é desenhada, seus objetivos são traçados no curto, médio e longo prazos e os indicadores criados permitem acompanhar esse processo. Os indicadores podem ser tanto de diagnóstico, ou seja, um instrumento para evidenciar a realidade social a fim de dar suporte às decisões políticas, quanto de processo, ou seja, um instrumento para acompanhar o processo de implantação e evolução da política pública. Na visão do autor, os indicadores devem possuir as seguintes propriedades48: relevância social; validade;
48
confiabilidade; sensibilidade; especificidade; cobertura e desagregação; periodicidade e tempestividade; historicidade e comparabilidade; inteligibilidade, comunicabilidade e reprodutibilidade; factibilidade dos custos de obtenção (JANNUZZI, 2004, p. 26-32). E dificilmente se encontra um indicador com todas estas características, ressalva o autor.
A apresentação das propriedades dos indicadores revela a dimensão do desafio que o modelo de GopR enfrenta para traduzir os objetivos da política pública em resultados e indicadores e aferi-los no processo. Segundo Trosa (2001, p. 173), “(...) é mais fácil
quantificar os indicadores inapropriados do que os resultados que têm sentido”. Por isso, a
autora defende que o êxito do indicador ou dos indicadores está na feitura de um sistema útil e utilizável no cotidiano, que contribua com as análises dos resultados obtidos e ajude a definir se é preciso fazer menos, mais, ou melhor, conclui.
Também Gomes (2009) adverte que traduzir um objetivo de uma ação pública em um
‘resultado’ ou, ainda, resolver a equação do custo mínimo possível para o máximo de
benefício possível (com os mesmos recursos ou com menos, fazer mais e melhor) não é tarefa fácil. Para o autor, enquanto alguns recursos podem ser mensurados mais facilmente (mão de obra, matéria-prima, energia elétrica, telefone etc.), outros49 (recurso de gestão, informação, recursos políticos, entre outros) são de difícil mensuração e trazem grande complexidade a qualquer tentativa de medir a eficiência na gestão pública.