Inobstante a relevante função pública atualmente desempenhada pelos PROCONS no Brasil, no ano de 2013 foi encaminhada pelo Poder Executivo469, ao Congresso Nacional, proposta de Projeto de Lei (PL) que visa fortalecer a tutela administrativa de defesa dos consumidores.
O Projeto de Lei 5.196/2013 de autoria do Poder Executivo acresce Capítulo VIII ao Título I da Lei nº 8.078, de 11 de setembro de 1990, que dispõe sobre a proteção do consumidor; e parágrafo único ao art. 16 da Lei nº 9.099, de 26 de setembro de 1995, que dispõe sobre os Juizados Especiais Cíveis e Criminais.
Elaborado pela SENACON, tem o objetivo de conferir maior efetividade e eficácia às decisões das autoridades administrativas de defesa do consumidor, em especial dos PROCONS, para que, além da aplicação de multas possam estabelecer medidas corretivas aos fornecedores que incorram em infrações aos direitos dos consumidores, nos termos do art. 1º o qual propõe a inclusão do artigo abaixo no CDC, dispondo que:
Artigo 60-A. Sem prejuízo das sanções previstas no Capítulo VII, a autoridade administrativa, em sua respectiva área de atuação e competência, poderá aplicar, em caso de infração às normas de defesa do consumidor, cumulativa ou isoladamente, as seguintes medidas corretivas, fixando prazo para seu cumprimento:
469 Secretaria Nacional do Consumidor. Departamento de Proteção e Defesa do Consumidor - DPDC
(Nota Técnica nº 175/2013 – CATON/CGCTPA/DPDC/Senacon /MJ, de 25 de julho de 2013): Assunto: Projeto de Lei nº 5.196/2013. Fortalecimento dos Procons. Importância para a atuação do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor (SNDC). Maior celeridade e eficácia na prevenção e resolução das demandas de consumo.
I - substituição ou reparação do produto;
II - devolução da contraprestação paga pelo consumidor mediante cobrança indevida;
III - cumprimento da oferta pelo fornecedor, sempre que esta conste por escrito e de forma expressa;
IV - devolução ou estorno, pelo fornecedor, da quantia paga pelo consumidor quando o produto entregue ou serviço prestado não corresponda ao que expressamente se acordou pelas partes; e
V - prestação adequada das informações requeridas pelo consumidor, sempre que tal requerimento guarde relação com o produto adquirido ou serviço contratado.
§ 1º No caso de descumprimento do prazo fixado pela autoridade administrativa para a medida corretiva imposta, será imputada multa diária, graduada de acordo com a gravidade da infração, a vantagem auferida e a condição econômica do fornecedor.
§ 2º A multa diária de que trata o § 1º o será revertida, conforme o caso, ao Fundo de Defesa dos Direitos Difusos ou aos fundos estaduais ou municipais de proteção ao consumidor470.
Par Juliana Pereira s medidas coercitivas aplicadas pelo Procon são necessárias:
É conferida a autoridade administrativa o poder de determinar, cumulativa ou isoladamente, medidas corretivas de substituição ou reparação de produto, devolução da contraprestação paga mediante cobrança indevida, cumprimento quando o produto ou serviço não corresponda ao acordado e a prestação adequada das informações requeridas pelo consumidor471.
Em que pese as disposições previstas nos incisos do artigo acima parecerem não contemplar inovações quanto à substituição do produto; devolução da contraprestação em cobrança indevida; cumprimento da oferta; devolução ou estorno da quantia paga; prestação de informações ao consumidor, por serem previsões expressas do CDC, atualmente o que se vê dentre os PROCONS são as aplicações da pena de multa, uma vez que se percebe o receio de aplicação de sanções mais gravosas por se tratar de um terreno arenoso.
Contudo, o que se provoca e ao que parece é trazido pelo PL de fortalecimento dos PROCONS, no tempo de viabilizar e conferir efetividade às demais ferramentas sancionadoras criadas pelo legislador do CDC, uma vez que muitos PROCONS apenas aplicam a multa.
470 Projeto de Lei 5.196/2013. Disponível em:
<http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1067512&filename=PL+51 96/2013>. Acesso em: 2 fev. 2015.
471 DA SILVA, Juliana Pereira. Ministério da Justiça. Secretaria Nacional de Defesa do Consumidor.
Entretanto, os PROCONS perceberam que muitas vezes a aplicação simples da multa não tem servido como incentivo para obrigar aos fornecedores a mudar sua conduta perante o consumidor, pois os fornecedores utilizam-se de uma análise econômica entre o custo da sanção versus o benefício que o descumprimento de uma norma pode gerar ao consumidor para, então, seguir com a conduta, ou não472.
Vitor Moraes de Andrade explica:
O infrator tende a se comportar de forma a maximizar seus interesses pessoais, muitas vezes realizando cálculos aritméticos entre o benefício a ser auferido como a conduta lesiva e o peso econômico de possível sanção. Sendo o primeiro mais favorável, muitas vezes não hesitará em realizar a conduta condenada pelo direito. Portanto, a pena a ser dada ao infrator jamais poderá ser inferior ou até mesmo equivalente à da vantagem que auferiu com a prática do ato delituoso, sob pena de estimular práticas lesivas ao consumidor473.
As sanções administrativas devem ser impostas pelos órgãos de defesa do consumidor, evitando que determinados fornecedores repitam corriqueiramente, como vem acontecendo, a prática dos mesmos ilícitos administrativos, ensejando a abertura de diversos processos administrativos por parte dos consumidores, versando sobre a mesma violação.
Por essa razão, devem os PROCONS, para a defesa dos direitos e interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos, utilizar todos os mecanismos e instrumentos disponíveis na legislação pertinente em vigor, notadamente no caso em exame, a imposição da penalidade pecuniária, visando concretizar e dar eficácia a tutela coletiva (lato e stricto sensu),viabilizando a esperada segurança jurídica e proteção efetiva aos lesionados, ainda que indeterminada474.
A novidade complementar prevista no § 1º do artigo 60-A reside na possibilidade de aplicação de multa diária pelo PROCON. Trata-se de uma ferramenta importante para conferir efetividade às determinações do PROCON, pois
472 “Sobre os autores que se dedicam a AED (Análise Econômica do Direito), que estuda as
influencias que uma norma jurídica exerce sobre os agentes, quanto ao descumprimento de uma regra e sanção aplicada X o entendimento de o um preço a ser pago para que o infrator se sinta liberado a praticar práticas infrativas”. ANDRADE, Vitor Morais de. Sanções administrativas no Código de Defesa do Consumidor. Ob. cit., p. 7.
473 ANDRADE, Vitor Morais de.
Sanções administrativas no Código de Defesa do Consumidor. Ob.
cit., p. 101.
474 REGO, Lucia.
mesmo o CDC prevendo a possibilidade de os PROCONS fecharem um estabelecimento e cassarem um alvará de funcionamento, a determinação de multa diária por um fato contrário a legislação consumerista enseja mais atenção aos fornecedores quanto à regularização de todas as práticas.
Entretanto, há nesse texto um perigoso instrumento ante os eventuais atos discricionários que podem ser vistos na aplicação dos agentes dos órgãos administrativos ou mesmo ante a falta de unificação de procedimentos. Dúvidas como: quais são as características objetivas para a aplicação dessas multas diárias? Para que tipo de reclamações serão aplicadas? Qual o valor do teto dessas multas? Estes são pontos importantes que podem desordenar ainda mais o sistema e encher o judiciário de ações anulatórias devido ao questionamento dessas multas.
O PL também visa transformar em título executivo judicial os acordos firmados nos PROCONS entre fornecedores e consumidores, medida que, além de estimular a melhoria na qualidade de serviços e produtos, vai reduzir o número de conflitos entre fornecedores e consumidores que chegam ao Judiciário, nos termos do art. 1º o qual propõe a inclusão do artigo abaixo no CDC, dispondo que:
Artigo 60-B. As decisões administrativas que apliquem medidas corretivas em favor do consumidor constituem título executivo extrajudicial. Parágrafo único. Quando as medidas corretivas se dirigirem a um consumidor específico, é deste a legitimidade para postular sua execução, sem prejuízo das competências atribuídas por lei ao Ministério Público475.
Contudo, vê-se neste caso, que o mérito é a regulamentação de uma prática já existente na maioria dos PROCONS, pois os acordos resultados de audiências realizadas em PROCONS, sempre que firmados entre as partes, na presença de autoridade designada pelo coordenador do PROCON ou por ele próprio, acompanhado de duas testemunhas já são títulos executivos extrajudicial476. O PL permite o aproveitamento da audiência de conciliação da fase administrativa em eventual demanda judicial, no âmbito dos Juizados Especiais, evitando-se a procrastinação de uma solução definitiva para a demanda, a duplicidade de procedimentos e garantindo maior agilidade e celeridade ao feito, nos
475 Projeto de Lei 5.196/2013. Disponível em:
<http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1067512&filename=PL+51 96/2013>. Acesso em: 2 fev. 2015.
476 REsp 222.582, Rel. Min. Milton Luiz Pereira, julgamento em 12/03/2002, Primeira Turma do STJ,
termos do artigo 2º, o qual propõe a substituição do artigo 16 da Lei no 9.099, de 26 de setembro de 1995, passando a vigorar acrescido do seguinte parágrafo único:
Parágrafo único. Caso o pedido seja instruído com termo de audiência realizada em órgão público de proteção e defesa do consumidor que ateste ausência de conciliação entre as partes, a Secretaria do Juizado designará, desde logo, audiência de instrução e julgamento, promovendo a citação do réu e, se requerida, a intimação das testemunhas arroladas pelo autor477.
O escopo da alteração é conferir maior efetividade e eficácia às decisões das autoridades administrativas de defesa do consumidor, em especial dos PROCONS, para que as conclusões das audiências realizadas pelas autoridades administrativas de defesa do consumidor possam ser utilizadas pelos Juizados Especiais, evitando- se duplicidade de procedimentos e garantindo maior agilidade.
Ao que parece, essa proposta trata-se de uma real contribuição ao sistema de proteção e defesa do consumidor, eis que facilita o processo, cumprindo as disposições dos direitos básicos dos consumidores, valorizando a oportunidade de conciliação no espaço administrativo dos PROCONS. Essa alteração fortalece não especialmente os PROCONS, mas o sistema de defesa, ou ainda o direito básico de permitir ao consumidor a facilitação da defesa dos seus direitos, ou seja, ao acesso à justiça.
O ministro da Justiça, José Eduardo Cardozo, destacou que cerca de “70% das ações ajuizadas nos juizados especiais tratam de demandas de consumidores” e prossegue: “Às vezes, para resolver uma demanda de R$ 300, o Estado gasta R$ 1 mil”478.
Leonardo Bessa, Walter Moura e Juliana Pereira, enfatizam a necessidade e a importância do PL:
Em suma, prevê a possibilidade de aplicação de medidas corretivas pelos PROCONS e também do aproveitamento do termo de audiência realizado nesses órgãos públicos de defesa do consumidor pelos Juizados Especiais, os quais estão disciplinados pela Lei nº 9.099/95479.
477 Projeto de Lei 5.196/2013. Disponível em:
<http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1067512&filename=PL+51 96/2013>. Acesso em: 2 fev. 2015.
478 CARDOZO, José Eduardo. Disponível em: <www.mj.gov.br>. Acesso em: 19 dez. 2014.
479 BESSA, Leonardo Roscoe; MOURA, Walter José Faiad de; SILVA, Juliana Pereira da (coord.).
Não resta dúvida que a conciliação é um importante meio de solução de conflitos, todavia, sua efetividade, principalmente no Judiciário e quando presidida por conciliadores, exige obstinação e qualificação, sem as quais, referido mecanismo torna-se inoperante. Ou seja, qual será a qualificação técnica e jurídica dada para os agentes dos PROCONS para promoverem a conciliação? Haverá conciliações obrigatórias e desmedidas, ou se terá um racional que julgue que aquela reclamação específica não seja legítima?
Por ora, muitas especulações e dúvidas sobre o tema, mas há uma certeza. Os órgãos de defesa do consumidor devem ser qualificados para desenvolver efetivamente a função de conciliar, a qual exige preparo técnico, para que as audiências de conciliação possam produzir o resultado esperado pelos cidadãos envolvidos nos conflitos, PROCONS e Judiciário.
Após ter sido aprovado pelas Comissões de Desenvolvimento Econômico, Indústria e Comércio (CDEIC) e de Defesa do Consumidor (CDC), em 16 de dezembro de 2014 foi recebido pela Comissão de Constituição e Justiça de Cidadania (CCJC)480.
As principais censuras que o projeto tem sofrido dizem respeito à inconstitucionalidade da atribuição a órgãos consumeristas e, portanto, parciais, sem estrutura técnica ou preparo jurídico, de poderes próprios de autoridades judiciais.
O anúncio midiático de fortalecimento dos PROCONS precisa, sobretudo, tornar-se realidade com responsabilidade. É necessário criar instrumentos e procedimentos que possam efetivar o já disposto no CDC. Para tanto, investimentos em tecnologia, material de treinamento, corpo técnico treinado com cargos de carreira, ampliação e reestruturação da formação dada pela Escola Nacional de Defesa dos Consumidores (ENDC) são itens primordiais para esse fortalecimento.
Deve haver grandes estímulos dados pelo governo para que os agentes dos órgãos de defesa do consumidor sejam qualificados e experientes, com conhecimentos técnicos em Direito e gestão de processos.
Promessas de fortalecimento dos PROCONS a partir de normas e projetos fantasiosos que se limitam a repetir o já previsto na legislação consumerista
480 PL 5196/2013. Disponível em:
<http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=568597>. Acesso em: 2 fev. 2015.
são apenas mais uma lei em vigor que, sem dúvida, tem sua relevância, mas não abarca as necessidades práticas dos órgãos de defesa do consumidor.
Os PROCONS devem ser fortalecidos, mas a composição de seu quadro funcional e de dirigentes é medida imperativa e não pode ser deixada de lado.
Além disso, é salutar o cuidado com o que enfraquece os PROCONS: o excesso de demandas em telefonia, planos de saúde e instituições financeiras, que devem ser melhores observados e tratados pelas agências reguladoras em partceria com a SENACON e Observatório das Relaçoes de Consumo através de instrumentos efetivos que coíbam efetivamente os grandes fornecedores. Existe a necessidade de serem realizadas muitas parcerias entre os mais diversos órgãos públicos.
O que se deve ter em mente é que o PROCON deve ter seu papel e atribuições bem definidos para seus agentes e para à sociedade, com um norte, para que não apenas corrija e repudie a posição de vantagem do fornecedor, que se exime muitas vezes de solucionar o litígio antes que o consumidor reclame no PROCON, mas também coibir e reprimir os abusos cometidos no mercado de consumo para prevenir que outros ilícitos idênticos venham causar danos à coletividade, dando solidez ao SNDC, fazendo valer as premissas da PNRC.