3. Results and discussion
3.3 Discussion and comparison of CR and PR
3.3.3 Discussion of related topics
Há um discurso de construção de Bertioga como cidade turística ecológica, oficializada no PDDSB, que justifica a priorização do setor imobiliário voltado para um produto bem específico: loteamentos e condomínios residenciais de alto padrão para residências de veraneio.
(...) pode‐se concluir com facilidade que Bertioga oferece enorme potencial, seja no âmbito do turismo, na indústria turística, dada a imensa variação da flora da Mata Atlântica, variação esta a maior do planeta e que merece estudo mais acurado, à par de sua extrema beleza natural, seus aspectos de diversidade biológica, a pujança de seus corpos d’água, suas corredeiras, cascatas e lagos, dignos de visitação numa programação sólida de ecoturismo, onde esteja presente o imprescindível cuidado na preservação ambiental da Serra do Mar. (BERTIOGA, 1998b).
O incentivo ao turismo é a ênfase do PDDSB, dirigindo objetivos e ações para o desenvolvimento do setor imobiliário que produzirá residências para os turistas, e propondo‐se a atingir o desenvolvimento do município através de parcerias com instituições privadas, bem como com outras instituições governamentais.
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No entanto, essa cidade que se pretende plenamente comprometidacom suas riquezas naturais, tem crescimento populacional com taxas bastante altas, conforme apresentado no anexo 1: crescimento de 11,40% entre 1991 e 2000 e de 8,33% entre 2000 e 2005; chegando a um numero de 44.571 habitantes em 200546. Desse número de
habitantes, a maior parte é composta por migrantes, em sua maioria de baixa renda.
Este é o primeiro conflito que apresentamos: os objetivos e diretrizes das políticas públicas municipais de promoção do desenvolvimento dito sustentado, através do turismo supostamente ecológico, enquanto que 49,77% dos responsáveis por domicílios têm rendimento entre 0 e 3 salários mínimos, e portanto dependem do Estado para suprir necessidades básicas, através de serviços públicos (COMARÚ, 2003). Os atores envolvidos nesse conflito são: o poder público municipal que prioriza o turismo e o setor imobiliário e a população de baixa renda, não inclusa nas políticas sociais do município; os turistas de classes média e alta.
Os turistas têm dois papeis fundamentais nesse conflito: são causa principal do crescimento populacional de migrantes de baixa renda, que são trazidos pelas construtoras para as obras dos loteamentos e condomínios de veraneio, além daqueles que vêm em busca de emprego no setor de serviços ligados ao turismo (COMARÚ, 2003); e
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Tabela III.15 ‐ Região Metropolitana da Baixada Santista. Evolução da População Residente por Situação do Domicílio, segundo os Municípios: 1970‐1980‐1991‐2000‐ 2005. Fonte: AGEM (anexo 1).
sustentam a economia da cidade, através de impostos, mantendo sua posição privilegiada perante o governo municipal.
A política pública de priorização do turismo e do setor imobiliário gera uma cidade desigual no âmbito social e econômico, governada prioritariamente para os grupos de elite. Este é um problema político e social bastante conhecido nas cidades brasileiras, mas que em Bertioga fica claramente ligado aos recursos naturais. Podemos associar essa situação ao conceito explorado por Acselrad (2004a) sobre Conflitos Ambientais, como sendo inserção de questões ambientais aos problemas sociais.
A natureza como cenário e ambiente agradável para a fruição é o principal fator de atração para Bertioga. A presença de praias e o privilégio de possuir uma residência nesse local fazem de certas áreas da cidade um lugar de alto valor imobiliário. De acordo com dados do Censo de 2000, apresentados por Comarú (2003, p.114 ‐115), cerca de 66,3% ou 2/3 dos domicílios particulares em zona urbana da cidade têm uso ocasional ou são vagos, resultado do modelo de desenvolvimento que prioriza a produção de condomínios e loteamentos de veraneio. (COMARÚ, 2003).
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Figura 18 – Publicidade: lotes na Riviera de São Lourenço47.
Por outro lado, a oferta de terrenos baratos para atendimento da maior parte da população moradora é muito pequena, já que 46%48 do
território de Bertioga estão contidos nas áreas de preservação da Mata Atlântica – Reserva da Biosfera, Unidade de Conservação Ambiental do Parque Estadual da Serra do Mar e Área Natural Tombada –; uma pequena parte do território pertence a uma Reserva Indígena, e ainda há de se considerar as Áreas de Preservação Permanentes49,
47
Propaganda imobiliária recebida por mala direta, por via eletrônica, em janeiro de 2009.
48
Banco de Experiências de Planos Diretores Participativos. Fonte: www.cidades.gov.br – Banco de experiências. 2002. Consultado em julho de 2008.
49
As áreas de preservação permanentes são definidas na Resolução CONAMA n. 303 de 20 de março de 2002. Fonte:
http://www.mma.gov.br/port/conama/res/res02/res30302.html. Consultada em janeiro de 2009.
principalmente aquelas nas margens dos rios e ocupadas por manguezais, paisagens bastante comuns em Bertioga.
Em 2000, Bertioga contava com 30.619 habitantes – população permanente ‐ e um total de 26.149 domicílios: uma média de 1,17 pessoas/domicílio, mas, é sabido que 2/3 desses domicílios não estavam sendo utilizados, eram residências vagas ou de veraneio, apontando para que grande parte da população ocupe “moradias irregulares do ponto de vista urbanístico e inadequadas do ponto de vista da salubridade e habitabilidade.” (COMARÚ, 2003).
A falta de política habitacional para Bertioga, tanto municipal quando estadual, somada às determinações das leis do PDDSB e de uso e ocupação do solo, contribuem para a manutenção do grande déficit habitacional do Município. As dimensões construtivas adotadas na legislação, como recuos, largura de vias e índices de aproveitamento e taxa de ocupação dos lotes, leva a conformação da área urbana pouco adensada, cuja infraestrutura é subaproveitada e de difícil acesso para famílias de baixa renda.
Em 84% do território urbano de Bertioga – condomínios e loteamentos – a densidade bruta50 de população permanente está entre 0 e 10 hab/ha,
50
“Densidade (populacional ou demográfica) bruta expressa o numero de pessoas residindo numa determinada área urbana dividida pelo total da área em hectares, incluindo escolas, espaços públicos, logradouros, áreas verdes e outros equipamentos públicos” (ACIOLY, 1998 apud COMARÚ, 2003).
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enquanto que alguns loteamentos irregulares51 e favelas chegam a maisde 1700hab/ha. Situações intermediárias são encontradas nos bairros de Indaiá e Centro, onde vive parte da população permanente de classe média: as densidades variam entre 10 e 100hab/ha (COMARÚ, 2003, p.140 e 141).
Foto 7 – Loteamento na praia de Boracéia, em área urbana. Fonte: PMB, 2008.
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“Os técnicos da prefeitura consideram loteamento irregular aquele que contou com um projeto para sua aprovação, mas na sua implantação o loteador/empreendedor não atendeu às exigências de suprir o mesmo com a infraestrutura. Já o loteamento clandestino é considerado aquele que iniciou um processo de aprovação na prefeitura, porém sua implantação não respeitou o próprio projeto” (COMARÚ, 2003, p.125).
Foto 8 – Princípio de ocupação irregular, Praia de Boracéia, próximo aos
loteamentos regulares, em área urbana. Fonte: PMB, 2008.
O processo de construção da cidade recortada e com muitos vazios entre as áreas ocupadas é anterior à emancipação de Bertioga. Os loteamentos de médio adensamento, ocupados pelos moradores de classe média, são os mais antigos e consolidados, como Jardim Indaiá e outros loteamentos da praia de Enseada, até a década de 1970. Os empreendimentos imobiliários a partir da década de 1980, como Riviera de São Lourenço, Costa do Sol e Guaratuba, nas praias mais afastadas do
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centro, adotaram padrões de baixa densidade, manutenção de áreaverde entre os lotes e poucas áreas comerciais. A Lei federal 6766/79, de 1979, dificultou a construção de loteamentos, e por isso surgem os condomínios, também a partir da década de 1980, como uma nova forma de ocupação encontrada pelos construtores (BERTIOGA, 1998b) originando territórios como Bouganvile e Hanga‐Hoa. Só a partir de 1991 é que podemos tratar de Bertioga como Município, e então, o estudo da Lei de Uso e Ocupação do Solo, lei de 1998 e da Lei Complementar 04 de 2001 que institui as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) permite compreender uma lógica predominante na intenção de cidade apresentada pela legislação municipal: a legitimação desse cenário, admitindo‐se que a área urbana continue sendo fragmentada pelos empreendimentos do setor imobiliário, sem espaço para a figura de cidade com espaço social, coletivo e de interação entre as diversas classes sociais e culturas que formam Bertioga.
Foto 9 – Loteamentos e vazios alternados na área central da cidade. Fonte:
PMB, 2008.
Pela legislação municipal, cada caso é avaliado particularmente e muitas das normas foram estabelecidas para justificar os empreendimentos que já estão implantados; ou seja, a lógica do zoneamento da cidade é a flexibilização do uso do solo, em prol da produção imobiliária, de acordo com interesses de ocupação de cada território – ver (anexo 4).
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As Zonas Turísticas são as quadras localizadas nas proximidades da orla,em que se permitem empreendimentos residenciais, comerciais, de serviços e de lazer, subdivididas em:
• ZT1 são as áreas já loteadas e urbanizadas. • ZT2 são vazios urbanos próximos à orla. • ZT3 são áreas já urbanizadas e mais adensadas
• ZT4, especialmente prevista para lotes na faixa da orla, de frente para o mar, na Riviera de São Lourenço, cujos padrões urbanísticos são aqueles definidos pelo Memorial Descritivo do empreendimento.
A mesma lógica se repete para a definição das Zonas Residenciais:
• ZR1 são exclusivamente residenciais, já consolidados.
• ZR2 são áreas predominantemente residenciais, localizadas nos vazios uranos ou áreas ainda pouco adensadas.
• As ZR3, ZR4 e ZR5 são todas definidas da mesma forma: zonas residenciais de uso conforme Memorial Descritivo específico do empreendimento (BERTIOGA, 1998c), e representam respectivamente os seguintes territórios: faixa do loteamento Riviera de São Lourenço paralela à orla, situada depois da zona turística do loteamento e os loteamentos Costa do Sol e Guaratuba.
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As ZEIS, definidas pela lei específica (Lei Complementar 04 de 2001),também remetem à intenção de legitimar áreas já tomadas pela população de baixa renda, não há tentativa de integrá‐las à área central e dotada de infraestrutura, mas têm caráter de áreas segregadas; são divididas em dois grupos:
• ZEIS 1 são áreas publicas ou privadas já ocupadas por população de baixa renda, que são declaradas como ZEIS para facilitar a regularização fundiária. São selecionadas para inclusão como ZEIS 1 as áreas de favelas e loteamentos clandestinos sem infraestrutura, já cadastradas pela PMB52, como as Favelas
Vicente de Carvalho II; Mangue Seco; Jardim Indaiá II.
• ZEIS 2 são terrenos vagos ou sub‐utilizados que sejam de interesse para implantação de programas habitacionais de interesse social; têm como objetivos induzir a ocupação de vazios urbanos e reduzir custos habitacionais. Nos empreendimentos nessas zonas, pelo menos 50% das unidades habitacionais devem ser destinadas à população de baixa renda.
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As áreas classificadas como ZEIS 1 e 2 são descritas no Quadro Indicativo constante da Lei Complementar 04 de 2001, incluso pela Lei complementar 24 de 2003 – Anexo xxxxx – e podem ser identificadas no mapa do PDDSB – Anexo XXX.
Foto 10 ‐ Parque Estoril, próxima à área central de Bertioga, definida no PDDSB como Zona de Suporte Urbano: parte dela indicada como ZEIS 2 na legislação. Fonte: PMB, 2008.
A ZEIS 2 é a ferramenta mais adequada a democratização do uso do solo em Bertioga, uma vez que reserva áreas para habitação de interesse social em regiões urbanas próximas ao centro e à loteamentos consolidados, facilitando acesso à infraestrutura.
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Enfim, o cenário legitimado pelo zoneamento de Bertioga reduz aspossibilidades de acesso à infraestrutura urbana pela população de baixa renda, o que a leva a ocupar áreas ambientalmente frágeis e manter uma relação prejudicial em relação aos recursos naturais, já que, para atendimento das necessidades básicas, ocorre a apropriação dos recursos naturais de forma precária, principalmente o abastecimento de água e a coleta e despejo de esgoto.
A sustentabilidade ambiental, aqui interpretada como solução a um conjunto de problemas sociais que geram a apropriação inadequada dos recursos naturais, seria alcançada com o atendimento às necessidades básicas da população moradora de Bertioga, impedida da utilização destes recursos, indo de encontro às teses de Acselrad e Tassara, apresentadas no Capítulo 2.
4.3.1. O problema do déficit habitacional para população fixa de baixa renda
Comarú (2003) aponta em seu diagnóstico, a partir de dados do ano de 200153, a existência de 4.400 moradores de favelas, 3.500 moradores de
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Dados do documento elaborado pela CEPAM e PMB para Secretaria de Estado do Desenvolvimento Urbano da Presidência da República – SEDU, em 2001: “Diagnóstico sobre capacidade institucional do município no setor urbano/habitacional para atendimento das populações de baixa renda” apud Comarú, 2003, p.117.
loteamentos irregulares, 3.336 moradores de loteamentos clandestinos e 100 moradores de cortiço, resultando em 11.336 moradores de habitações subnormais ou irregulares do ponto de vista das leis ambientais, de uso e ocupação do solo, leis de parcelamento ou código de edificações. Segundo ainda levantamentos apresentados por Comarú (2003, p.126), em 2002 o déficit habitacional de Bertioga era de 4.00054
unidades e em 2003, da ordem de 5.00055 unidades habitacionais.
O déficit habitacional da população de baixa renda de Bertioga é resultado do conflito entre desenvolvimento turístico e crescimento da população de baixa renda, descrito no item 2.1. A política habitacional de interesse social se faz de empreendimentos pontuais, ou quando surgem parcerias especificas, com órgãos como CDHU ou Caixa Econômica Federal (CEF).
54
Fonte: Diagnostico situacional do Município de Bertioga. Elaborado por técnicos da PMB e por pesquisadores da Faculdade de Saúde Pública da USP, em 2002.
55
Fonte: Informações verbais de técnicos da Secretaria de Habitação, Planejamento e Desenvolvimento Urbano da PMB, em 2003.
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Foto 11 e 12 ‐ Conjunto habitacional produzido com recursos da CEF, por meio do PAR – Programa de Arrendamento Residencial, no Jardim Vista Linda.
Levantamentos da CDHU56 indicam uma produção total, em todo o
período de funcionamento da Companhia, de 14.739 unidades entregues em toda a Baixada Santista, sendo que no município de Bertioga 132 unidades destinadas a população de renda entre 1 e 10 salários mínimos foram entregues entre 1995 e 200657:
• Conjunto Mário Cerqueira Leite ‐ incluso em programa de atuação em favelas e áreas de risco, no local conhecido como Mangue Seco. Foram entregues 44 unidades habitacionais, em 2006. A infraestrutura implantada consiste em 100% de cobertura de água, 100% de tratamento de esgoto e 100% de fornecimento de energia elétrica, conforme informações da CDHU.
56
Fonte: http://www.habitacao.sp.gov.br/http/indexhtm.htm. Consultado em janeiro de 2009.
57
Fonte: http://www.habitacao.sp.gov.br/http/indexhtm.htm. Consultado em janeiro de 2009.
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Foto 13 ‐ Conjunto Mário Cerqueira Leite – Mangue Seco, em 2008.
Foto 14 – idem a foto 13.
Foto 15 – idem a foto 14.
• Condomínio Nedda I ‐ incluso em programa de reassentamento habitacional, na favela do Jardim Indaiá. Foram entregues 88 unidades habitacionais, em 2006. A infraestrutura implantada consiste em 100% de cobertura de água, 100% de tratamento de esgoto e 100% de fornecimento de energia elétrica, conforme informações da CDHU.
Dos programas habitacionais previstos para serem entregues pela CDHU futuramente em Bertioga, encontramos:
• Programa de fornecimento de carta de crédito para servidores públicos, com previsão para 5 (cinco) unidades.
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• Continuação das obras no Condomínio Nedda I, na favela doJardim Indaiá, com previsão de mais 88 unidades habitacionais. • Bertioga D – Vicente de Carvalho II; através de programa de
urbanização de favelas prevê melhorias para 1.252 unidades habitacionais.
Foto 16 ‐ Vicente de Carvalho II, em 2002.
Foto 17 – Idem a foto 16.
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• Residencial Vila Militar 1 e 2, com total de 126 unidades, cujasobras foram embargadas por falta de solução para abastecimento de água e esgotamento sanitário, conforme relatado por técnicos da prefeitura de Bertioga.
Foto 19 ‐ Vila Militar, em 2008.
O documento Programa Regional de Identificação e Monitoramento de Áreas de Habitação Desconforme da RMBS – P.R.I.M.A.H.D – elaborado pela AGEM, em 2005, com informações fornecidas pela PMB referem‐se a apenas três ocupações com habitações irregulares. Todos os casos apresentados envolvem diretamente a degradação de corpos d’água e
de Áreas de Preservação Permanente (APPs) 58. Os locais indicados e
descritos pela PMB no documento são:
• Chácara Vista Linda – indicada no estudo como área BERT 1 – 78 habitações, em área de 10,99hc. Características: ocupação em área particular e Área de Preservação Permanente de corpos d’água e em faixa de Linha de Transmissão. Loteamento equipado com eletricidade, iluminação pública, telefonia, rede de água; não há rede de esgoto, as águas servidas são lançadas diretamente no Rio Itapanhaú.
• Vicente de Carvalho II – indicada no estudo como área BERT 2 – 260 habitações, em área de 7,06hc. Características: ocupação em áreas pública e particular, Área de Preservação Permanente de corpos d’água e de mangue. Loteamento equipado com eletricidade, iluminação pública, telefonia, rede de água; não há rede de esgoto. A PMB estuda a remoção completa da população.
• Mangue Seco – indicada no estudo como área BERT 3 – 577 habitações, em área de 29,94hc. Características: ocupação em áreas pública e particular, Área de Preservação Permanente de corpos d’água e de mangue, e em faixa de Linha de Transmissão. Loteamento equipado com eletricidade, iluminação pública,
58 A maior parte das APPs de Bertioga referem‐se à áreas de mangue ou próximas a
corpos d’água, inclusive nos casos mencionados. Demais critérios para definição de APPs são contidos na Resolução CONAMA 303 de 20 de março de 2002.
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telefonia, rede de água; não há rede de esgoto, as novas casastêm fossa séptica. A PMB promove a reconstrução de moradias e reurbanização.
A ação pública consiste na constatação das ocupações por parte da PMB; documentação dos casos por parte da AGEM e solicitação, por parte da PMB, de parcerias com o governo Estadual para amenização dos problemas existentes. Através da CDHU, são propostos projetos de melhorias ou reurbanização de favelas, sempre com o objetivo de implantar infraestrutura corretiva que reduza os problemas ambientais, como poluição hídrica e supressão de vegetação em áreas de APPs; esse roteiro repete‐se a cada nova favela ou loteamento clandestino se instale no município. O poder público municipal mantém a postura de abdicação de seu papel de planejador e segue como gestor de problemas urbanos e ambientais.
Nesse ciclo, a preservação dos recursos naturais, necessários ao uso coletivo, aparece como justificativa à implantação de programas habitacionais para população de baixa renda; enquanto que, se o poder público tomasse o déficit habitacional como um problema a ser evitado, ao invés de corrigido, grande parte dos problemas ambientais do município também estaria controlado.
A inclusão da população de baixa renda nas áreas urbanizadas da cidade será possível quando o foco das políticas públicas municipais não for apenas à criação de espaços atraentes para os turistas de classes médias e altas. É necessário que se atenda à realidade do município, que conta com população fixa majoritariamente de baixa renda. A possibilidade de
manutenção das áreas naturais, em Bertioga, está ligada principalmente ao atendimento da população de baixa renda para que se alcance a sustentabilidade ambiental atrelada ao crescimento do turismo na cidade, e não em oposição a ele.
4.3.2. O problema de acesso ao abastecimento de água e esgotamento sanitário
Seguindo a mesma lógica urbana identificada em Bertioga, os serviços de saneamento são geridos e executados de acordo com cada loteamento da cidade; não há programa público para o saneamento que seja unificado para toda a área urbana. Embora esgotamento sanitário seja um dos os maiores desafios para as políticas públicas pelas suas implicações sobre as condições de vida da população e sobre o meio ambiente (GEO BRASIL, 2002 apud COMARÚ, 2003), a implantação de sistemas de infraestrutura de saneamento não parece alcançar a velocidade do crescimento da demanda, assim como o problema habitacional.
Os serviços de esgotamento sanitário e abastecimento de água em Bertioga são geridos e executados em parte pelo Estado; pela iniciativa privada, em alguns dos loteamentos de alto padrão; ou de forma precária, nos loteamentos irregulares, clandestinos ou nas favelas.
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Na compilação de dados sobre Saneamento dos Municípios paulistasapresentados pela Secretaria de Estado do Meio Ambiente no documento Informações básicas para o Planejamento Ambiental (SÃO PAULO, 2002), as informações são sistematizadas por Unidade de Gestão de Recursos Hídricos e permitem interpretar os serviços de saneamento de Bertioga em relação aos outros Municípios da UGRHI‐ BS, nas áreas atendidas pela SABESP. O índice de atendimento por rede de água em toda a UGRHI‐BS é de 99% da população59; e o índice de
remoção de carga orgânica no esgoto tratado é de 56%.
Bertioga apresenta‐se na faixa de 21 a 40% de redução de carga orgânica de seus esgotos, e a população atendida pela coleta e tratamento de esgoto era de 8.411 habitantes, 27,2% da população, no ano de 2000 (SÃO PAULO, 2002). Comparativamente, pelos dados do documento do Estado de São Paulo (2002), Peruíbe estava na faixa entre 1 e 20% de redução de carga orgânica apenas; Itanhaém não tinha tratamento de esgoto e, no outro extremo, Santos apresenta remoção