Para melhor compreender a atuação de Furnas com a questão indígena, no contexto ambiental ligado a seus empreendimentos, faz-se necessário tecer algumas considerações, ainda que suscintamente, acerca da política ambiental do setor elétrico no país.
Ao tempo que era promulgada a Lei 6001/73, que dispõe sobre o Estatuto do Índio, no Brasil, a década de 1970 foi um período marcado pela realização de magaprojetos de desenvolvimento durante o governo militar, quando foram construídas as três primeiras grandes hidrelétricas que atingiram povos indígenas: Balbina, no Amazonas, Tucuruí no Pará e Itaipu no Paraná.
O contexto político autoritário,1 associado à falta de legislação específica dispondo sobre
aspectos socioambientais, produziram uma visão unilateral da questão, desconsiderando especificidades em relação às populações indígenas afetadas, o que potencializou os efeitos deletérios sobre os povos Waimiri – Atroari, no caso da UHE Balbina, além dos Piriutiti e Tiquiriá, sem contato sistemático com a sociedade envolvente; Parakanã, afetados pela UHE Tucuruí e, os Guarani, com relação à UHE Itaipu.
Em 1981 foram lançadas as bases para uma Política Nacional de Meio Ambiente, com a promulgação da Lei nº 6.938 (31/08/1981), que permaneceu até 1986 sem efetiva regulamentação. A partir de então, foi regulamentada pelas resoluções do Conselho Nacional de Meio Ambiente (Conama) no sentido de sistematizar procedimentos referentes ao licenciamento ambiental de projetos que contemplam atividades modificadoras do meio ambiente.
Nesse ínterim, as agências financiadoras internacionais, como o Banco Mundial e o BIRD, preocupadas com as questões socioambientais decorrentes desses projetos, passaram a exigir compromissos do setor elétrico, para a concessão de créditos, que por sua vez se submeteu às normas estabelecidas pelo Conama. Desde então a elaboração dos Estudos de Impacto Ambiental
31 (EIA) e o Relatório de Impacto ao Meio Ambiente (RIMA), constantes na Resolução 001/86 do Conama, passou a ser uma exigência para a concepção de novos projetos, resultando em um diagnóstico ambiental da área de influência2 de um grande projeto, que passou a considerar três
meios distintos: físico, biótico e socioeconômico, como componentes de um sistema ambiental. Do mesmo modo, a Resolução 006/87 define os comandos legais para a concessão do licenciamento dos projetos do setor elétrico, além de compatibilizar as etapas de implantação dos projetos com as etapas do licenciamento,3 de que trata a Resolução 001/86. Ao que tudo indica, a
partir do momento em que a questão ambiental passou a ter visibilidade como variável a ser considerada no planejamento das políticas públicas e, portanto, no planejamento energético do setor, também começaram a surgir modificações na estrutura institucional do setor elétrico ocasionadas pelas pressões externas seguidas dos mecanismos legais recém-criados.
De acordo com Vainer (1996:184), a partir das pressões exercidas tanto por movimentos ecológicos e indigenistas, como pelos órgãos de financiamento, o setor elétrico, sob responsabilidade da Eletrobrás, empreendeu esforços no sentido de buscar meios de equacionar os impactos ambientais decorrentes de seus empreendimentos, bem como para a formulação de uma política ambiental, com vistas a fazer frente ao novo contexto político configurado, na tentativa de rever suas estratégias e formas de atuação e intervenção utilizadas até então. Assim é que, em 1986, foi instituído o Comitê Consultivo de Meio Ambiente (CCMA) da Eletrobrás, para dar suporte à gestão ambiental, no âmbito institucional, quando foram publicados o Manual de Estudos de Efeitos Ambientais dos Sistemas Elétricos, o qual objetivou apontar diretrizes para o estudo dos aspectos socioambientais nas diferentes fases do projeto – planejamento, construção e operação, e o Plano Diretor para a Proteção e Melhoria do Meio Ambiente nas Obras e Serviços do Setor Elétrico que apres enta uma política socioambiental para o setor. Em 1987, o Plano Nacional de Energia Elétrica 1987/2010 foi concluído.4
Segundo Castro & Andrade (1988:8), o Plano Diretor publicado em 1986 é a “face ambiental” deste último, no qual a Eletrobrás excede-s e em discursos cuidadosos sobre as implicações de seus projetos para as sociedades indígenas ameaçadas, veiculando um discurso
2 O conceito de área de influência dos empreendimentos do setor elétrico consta do Capítulo 3.
3As etapas de um Projeto hidrelétrico são: Estudos de Inventário, voltados para a análise das alternativas locacionais
de um empreendimento em uma mesma bacia hidrográfica;Estudos de Viabilidade, quando são estudadas as alternativas identificadas na etapa anterior como as que apresentam melhores condições técnicas, financeiras e ambientais; Projeto Básico, quando se dá o detalhamento do anteprojeto da etapa anterior, de modo a elaborar as especificações de construção e de equipamentos, bem como os planos e programas necessários para as etapas posteriores; Projeto Executivo/Construção, quando são implementados os planos e programas previstos e Operação, que corresponde à fase de monitoramento dos planos e programas executados durante a operação do empreendimento. As etapas do processo de licenciamento ambiental são Licença Prévia (LP), para possibilitar o início da etapa do projeto básico; Licença de Instalação (LI), como condição para o início das obras; e Licença de Operação (LO) que corresponde ao enchimento do reservatório, no caso das hidrelétricas, e à operação comercial, no caso dos sistemas de transmissão e distribuição e empreendimentos termelétricos.
“humanista” dentro de uma moldura “gerencial”, isto é, embora esse Plano tomasse certos cuidados em demonstrar preocupações de cunho ecológico, vinha fortemente carregado do pensamento ideológico-político que vigorou durante o período do “milagre econômico”.
Ainda em 1987, a Eletrobrás criou uma Divisão de Meio Ambiente, mais tarde reestruturada, dando lugar ao Departamento de Meio Amb iente, com vistas à definição de diretrizes e métodos que dessem conta de orientar o planejamento das políticas ambientais do setor. Na seqüência, foi criado, no âmbito do Ministério das Minas e Energia, o Comitê coordenador das Atividades do Meio Ambiente do Setor Elétrico (Comase), em 1987, com função deliberativa, que contava com a participação da Eletrobrás, do Departamento Nacional de Águas e Energia e da Nuclear Engenharia (Nuclen), além de representantes das concessionárias de energia, tanto em nível federal como estadual.
Outros documentos foram elaborados pela Eletrobrás, já nos anos1990, de modo a adequar os procedimentos institucionais em relação aos novos parâmetros legais, objetivando a gestão da questão ambiental na instituição: o Plano Diretor do Meio Ambiente do Setor Elétrico 1990/1992 e o Plano Diretor do Meio Ambiente do Setor Elétrico 1991/1993. (Eletrobrás,1990). É importante ressaltar que na documentação produzida a partir da década de 1990 pela holding, se inserem os chamados “Manuais da Eletrobrás”5, utilizados como referenciais no trato da questão ambiental
pelo setor elétrico.
Mais tarde, a Resolução Conama 237, de 19/12/1997, complementou este conceito em relação à sua abrangência, definindo também o Impacto Ambiental Regional, como todo e qualquer impacto ambiental que afete diretamente (área de influência direta do projeto), no todo ou em parte, o território de dois ou mais Estados. O setor elétrico incorporou esse conceito, utilizando-o como parâmetro para os estudos ambientais realizados com vistas ao licenciamento ambiental, concedido pelos órgãos ambientais. Entretanto, de acordo com Sigaud (1986:4),
Os impactos são pensados como resultantes de uma intervenção vinda de cima e o referencial para a avaliação destes impactos é a pop ulação compulsoriamente deslocada para a formação de reservatórios.
Assim, tendo seus territórios usurpados, recortados ou invadidos, esses grupos ficaram impedidos de desenvolver suas atividades de subsistência material e reprodução social nos moldes tradicionais e passaram por um processo que envolve diferentes formas de adaptação sócio - ecológicas com perdas de difícil mensuração, já que cada uma dessas sociedades define e utiliza de forma singular seu meio ambiente. Nas palavras de Tommasino (2000:192), “cada sociedade elabora sua concepção de tempo e de espaço conforme a sua visão de mundo, a qual também orienta as suas práticas e relações sociais e simbólicas com a natureza e entre si.”
33 Considerando os vários acontecimentos que marcaram principalmente a década de 1980, no que se refere ao norteamento do tratamento da questão socioambiental no setor elétrico, onde se insere a questão indígena, podemos sugerir o destaque de dois desses, que viriam a repercutir alguns anos depois, na relação de Furnas com a questão indígena, e que se constitui no objeto desse trabalho.
O primeiro, em 1988, com a promulgação da nova Constituição Federal, que contemplou um capítulo voltado para os interesses e direitos dos índios, conforme o artigo 231: “são reconhecidos aos índios sua organização social, costumes e línguas, crenças e tradições, e os direitos originários sobre as terras que tradicionalmente ocupam, competindo à União demarcá-las, proteger e fazer respeitar todos os seus bens”. O segundo parágrafo garante-lhes o usufruto exclusivo das riquezas dos solos, dos rios e lagos nelas existentes. O terceiro parágrafo determina que “o aproveitamento dos recursos hídricos, incluídos os potenciais energéticos, a pesquisa e a lavra das riquezas minerais em terras indígenas só podem ser efetivados com a autorização do Congresso Nacional, ouvidas as comunidades afetadas, ficando-lhes assegurada participação nos resultados da lavra, na forma da lei”. O quarto parágrafo explicita o caráter de inalienabilidade e indisponibilidade das terras indígenas, e os direitos imprescritíveis sobre elas. O quinto parágrafo explicita que “é vedada a remoção dos grupos indígenas de suas terras [...] salvo em caso de catástrofe ou epidemia que ponha em risco sua população [...] garantindo, em qualquer hipótese, o retorno imediato logo que cesse o risco”. O sexto parágrafo do mesmo artigo, esclarece serem “nulos e extintos, não produzindo efeitos jurídicos, os atos que tenham por objeto a ocupação, o domínio e a posse das terras a que se refere este artigo[...]”. Por fim, o artigo 232 determina que “os índios, suas comunidades e organizações são partes legítimas para ingressar em juízo em defesa de seus direitos e interesses, intervindo o Ministério Público em todos os atos do processo”. A UHE Serra da Mesa, que atinge a Terra Indígena Avá-Canoeiro, em Goiás, foi o primeiro empreendimento do setor elétrico a ser submetido à aprovação do Congresso Nacional, tendo sido autorizado por meio do Decreto Legislativo 103/96, conforme detalhado no Capítulo 2.
O segundo marco, também iniciado na década de 80, refere-se à reordenação da economia mundial que, com o neoliberalismo visando garantir condições para a consolidação do processo de privatização, passou a impor sérias restrições às empresas públicas, no sentido de esvaziar o papel do Estado. Essa realidade repercutiu, ainda, no âmbito da Constituição, em relação ao setor elétrico, com a decisão de supressão de um fluxo permanente de recursos para a Eletrobrás, provenientes da cobrança do Imposto Único sobre Energia Elétrica (IUEE), que desde 1954 era base do Fundo Federal de Eletrificação (FFE), traduzindo -se, alguns anos mais tarde, em problemas financeiros de difícil solução para a estatal.
A partir de 1987, para agravar ainda mais esse quadro, o acesso a financiamentos internos ficou praticamente vedado por sucessivas edições de normas restritivas do Conselho Monetário Nacional ao apoio do Sistema Financeiro Nacional a empresas estatais, governos estaduais e municipais e suas entidades da administração indireta. Rompido o modelo de autofinanciamento, os investimentos dependeram cada vez mais da captação de financiamentos externos. Desse modo, o monopólio estatal enfraquecido cedia lugar à privatização, o que mais tarde foi decisivo para o novo desenho do modelo de gestão do setor elétrico.
Nessa perspectiva de restrições impostas ao setor, o BNDS não realizou os empréstimos que pretendiam financiar a continuidade da construção da UHE Serra da Mesa, iniciada em 1986, de responsabilidade de Furnas. Em 1995, a estatal buscou, na parceria com a iniciativa privada, os recursos necessários à conclusão do empreendimento, que começou a gerar em 1998. Assim se concretizava a primeira parceria privada do setor, na qual 51% da energia gerada é destinada ao parceiro, cabendo a Furnas os 49% restantes.