Em decorrência da descentralização administrativa proposta pela CF/88, um novo papel do poder municipal se consolida, na medida em que, o município como ente federado se apresenta como o principal responsável pela construção e execução da Política de Desenvolvimento Municipal. Porém, de forma compartilhada com a sociedade organizada, com a comunidade local e com o setor privado, quando se volta para a busca da promoção de seu desenvolvimento sustentável.
Neste sentido, são levados em conta os aspectos sociais, econômicos, políticos, ambientais e territoriais, de forma que haja qualidade de vida no espaço urbano. E ainda, com desenvolvimento institucional e gestão democrática da cidade, por meio da ação dos conselhos de política urbana, da iniciativa popular de leis e realização de debates, audiências, conferências e consultas públicas.
Sob essa ótica, o município passou a ser, tanto o promotor do crescimento econômico e de investimentos, quanto, o responsável pela política de desenvolvimento urbano.
Neste entendimento, no que se refere à autonomia municipal para execução de tal política, o que verificava naquele momento é que o município na realidade se apresentava com uma real questão de necessidade de apoio técnico e financeiro evidente, por parte do poder local.
Assim é que, a criação de um Ministério - uma estrutura federal – que viesse a institucionalizar a política nacional de desenvolvimento urbano e orientar a regulação
e o financiamento das ações dos agentes públicos das três esferas, se fez extremamente necessário.
Portanto, o ministério já surge com a seguinte função: ser o fornecedor de condições básicas (capacitação técnica e apoio financeiro) para que os municípios recuperassem e colocassem em prática a sua autonomia real, tanto no trato de seu planejamento urbano, quanto na execução de suas políticas.
O Ministério das Cidades então é criado, tendo como prioridade, a disponibilidade de meios e condições concretas para apoiar os governos locais na implementação de uma nova gestão urbana, baseada nas diretrizes e instrumentos do Estatuto da Cidade.
Segundo BRASIL (2005, p.8), “O Ministério das Cidades começa por fazer a sua parte, neste primeiro passo de um desafio: facilitar o acesso a recursos financeiros, à capacitação e à assistência técnica”. (BRASIL, 2005).
Em suma, a criação do Ministério, como uma estrutura federal, surge, tanto para institucionalizar a política nacional, quanto direcionar a forma de construção dessa nova política. Sendo importante destacar, a importância do processo participativo, tanto na política nacional, quanto na elaboração da política local.
No Estado do Pará, com base em alguns estudos realizados15, pode-se dizer
que o processo de elaboração dos Planos Diretores Municipais Paraenses ocorreu num contexto de muita pressão devido à obrigatoriedade, o prazo e as sanções impostas pela Lei. Nesta conjuntura, apenas duas opções se apresentavam aos gestores municipais, sendo: elaborarem seus Planos, através de um arranjo institucional inovador proposto pelo governo do Estado da época, ou elaborarem seus Planos através da contratação de consultorias.
Isso porque, conforme dito anteriormente, a capacidade institucional de cada município, seja para elaboração, seja para a implementação das políticas urbanas na modelagem estabelecida na esfera da União para execução na esfera municipal, em nenhum momento foi levada em consideração, principalmente no que pese a participação representativa das diversas esferas de poder e na aplicação da metodologia padronizada imposta.
Assim é que, no período de 2005 a 2006, dentre os 143 municípios existentes, setenta e três (73) Planos Diretores foram elaborados com uma mesma metodologia
- estabelecida pelo Ministério das Cidades, através do arranjo institucional inovador proposto pelo governo do Estado da época.
O resultado obtido foi de 95% de aprovação, surgindo em 2007 a necessidade de implementação de tais planos. Porém, sabe-se que desses, apenas dezesseis (16) efetivamente iniciaram o processo de implementação através da ação de Regularização Fundiária Urbana no âmbito do Projeto de Capacitação e Assistência Técnica para Implementação dos Instrumentos do Estatuto da Cidade: Regularização Fundiária Urbana, através do Convênio nº001/2007, celebrado entre o Governo do Estado do Pará através da Secretaria de Estado de Desenvolvimento Urbano e Regional – SEDURB e o Ministério das Cidades por intermédio da Secretaria Nacional de Assuntos Urbanos – SNPU, cujo objetivo foi de capacitação de municípios para Regularização Fundiária Urbana.
A necessidade de um Projeto como o referenciado, revela muito mais do que apenas o apoio da esfera estadual à esfera municipal; e sim, a necessidade de uma reflexão no sentido da capacidade institucional atual de cada município, para implementação das políticas urbanas na modelagem estabelecida na esfera da União para execução na esfera municipal, em que pese a participação representativa das diversas esferas de poder.
Neste sentido, é que entra em questão a Capacidade Institucional Municipal (CIM), em seus respectivos aspectos: gerencial, financeira e de participação social, já que as imposições de cima para baixo, não deixam saída para o governo local, a não ser, o desenvolvimento do processo de qualquer forma.
Para os Municípios que tiveram a oportunidade de elaborar seus Planos através da contratação de consultorias16, a questão da baixa Capacidade Institucional Municipal fica ainda mais evidente, visto que, mesmo com a autonomia dada pela CF/88, a realidade municipal para a elaboração dos Planos era de falta da capacitação técnica local e necessidade de apoio financeiro e operacional.
Com isso, o que se percebe é que, em contextos políticos que padronizam leis, ignoram as especificidades locais e capacidades institucionais, nas quais, a política
16 Como exemplos, de tais municípios acima referenciados estão os do Baixo Tocantins no estado do
Pará, que realizou seus planos juntamente com o apoio da Universidade Federal do Pará (UFPA), através de um convênio celebrado de cooperação financeira e técnica, envolvendo prefeituras, a UFPA, a Fundação de Apoio à Pesquisa, Ensino e Extensão em Ciências Agrárias (FUNPEA) e a ELETRONORTE (CARDOSO, 2007, p.18).
regulatória17 é gestada em ambientes de obrigatoriedade, não são muito propícios
ao reflexo das necessidades da coletividade, e sim, de diversos interesses individualistas e elitistas, tal como a maioria dos Planos elaborados no âmbito paraense.
Assim é que acreditamos que esses planos, tanto já podem ter surgido com graves lacunas desde a elaboração, o que tornaria o processo de implementação e controle, gravemente dificultosos.
Contudo, as experiências registradas em artigos científicos revelam segundo Cardoso (2007, p.8) que:
A oportunidade propiciou avanços significativos na compreensão das dinâmicas socioespaciais verificadas nas cidades e municípios da região, tais como a caracterização de agentes envolvidos na produção do espaço urbano e na ocupação do território rural, ou mobilização da população e o fortalecimento das organizações sociais existentes, como condição para a realização de leituras técnica e comunitária; pois as melhores fontes de informação foram, muitas vezes, os arquivos vivos, homens e mulheres que conhecem o lugar onde vivem e aguardam há anos por soluções para seus velhos e conhecidos problemas.
Ainda, segundo as análises dos estudos sobre as experiências apresentadas por Cardoso (2007, p.10) é importante que se faça um registro de que:
Os casos apresentados demonstram que ainda será necessário muito esforço na capacitação da sociedade e dos gestores públicos para que os próximos passos em direção à construção de políticas de desenvolvimento urbano possam se aplicados, como lastros para o desenvolvimento e implantação de políticas municipais de interesse social, de regularização fundiária e de saneamento.
Assim, quanto a questão acima referida, em alguns municípios paraenses, esta questão está presente, assim como no próximo capitulo, quando da análise do processo de elaboração do caso escolhido.
Finalmente o que se pode dizer é que, naquele momento houve uma verdadeira campanha e movimento pela elaboração dos Planos Diretores, e que foi um esforço: obrigatório com prazos e sanções determinadas, e que movimentou todo o Estado em busca da construção das políticas urbanas municipais, com vistas, aos possíveis recursos financeiros futuros.
Assim o que se observa é que, as questões de planejamento urbano qualitativo e o fortalecimento institucional que antecedesse a este planejamento, de certa forma foram deixados para um segundo plano, pois, naquele momento a prioridade era o cumprimento da Lei direcionada pelo governo federal.
Contudo houve uma experiência de planejamento participativo no Estado do Pará (mais especificamente no município de Belterra), no mínimo interessante para a comunidade científica, no qual, houve uma estratégia metodológica que acabou por influenciar em todo o processo de elaboração e implementação das políticas urbanas municipais e seus respectivos instrumentos de planejamento, conforme o capítulo a seguir.
4. PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS DA PESQUISA E ANÁLISE DO