TRABAJO EMPÍRICO
DISCUSIÓN Y CONCLUSIONES
A capacidade institucional vem ocupando crescentemente espaço nos estudos comparativos envolvendo o desempenho de governos municipais. Porém, alguns trabalhos dentro dessa linha procuram dar ênfase a determinados setores ou políticas públicas. No nordeste brasileiro, por exemplo, o PRODETUR II procura vincular a capacidade institucional aos aspectos ligados ao turismo. Na Amazônia, se observa projetos que mostram essa relação mais fortemente ligada aos recursos naturais e às populações tradicionais22, a exemplo do Projeto “Bacia do Rio Purus”, que procura avaliá-la com base em diferentes localidades, em decorrência da gestão dos recursos hídricos. Contudo, esta relação mais próxima entre a capacidade institucional e temas que perpassa o contexto ambiental passou a ser evidenciado e a partir da temática do desenvolvimento sustentável que, sem dúvida, foi um fator desencadeador de estudos dentro desse nível de relação. Principalmente, a partir do início da década de 1990. Essa preocupação fez com que a OECD publicasse, em 2003, um trabalho intitulado Institutional Capacity and Climate Actions23 como forma de se discutir, teoricamente, os fundamentos dessa abordagem. No Brasil, de um modo geral, já há um esforço nos levantamentos estatísticos do IBGE24 para que se consiga captar da realidade um reflexo da dimensão institucional dentro do contexto do desenvolvimento sustentável. Ao se analisar a dimensão institucional, adotada pelo órgão oficial do Governo Federal para o levantamento estatístico do Brasil, se percebe que ela, na verdade, corresponde ao desempenho da capacidade institucional, o que mostra a relevância de seu papel para a condução de estudos dentro desse campo do conhecimento humano.
Embora reconhecendo a necessidade de se mensurar a dimensão institucional como peça chave para o desempenho institucional, a mesma não correspondeu ao fundamento do desenvolvimento sustentável. Assim, do ponto de vista deste trabalho, o enfoque da
22 Sobre esse aspecto ver CAÑETE et al., (2008a); CAÑETE et al., (2008b) 23 Ver OECD (2003).
capacidade institucional está mais relacionado aos aspectos ligados à gestão em nível municipal, porém, dentro de um enfoque institucionalista em que fatores, como capital social e empowerment passam a ser considerados delimitadores de sucesso.
Ao fundamentar esta visão, se percebe que o termo “capacidade” pode ser entendido como a habilidade de indivíduos, instituições e sociedades de desempenhar funções, solucionar problemas, definir e atingir objetivos (PNUD, 2002; FUKUDA-PAR et al., 2002). No nível institucional, por sua vez, o esforço é focalizado em capacidades organizacionais e funcionais, assim como a habilidade institucional de adaptar-se à mudança (SAGI, 2006).
Desse modo, capacidade institucional, adotado por este trabalho, passa a ser compreendido, com base na visão da historiadora econômica Segnestam et al.(2002) que a define como sendo um alvo movente que vem evoluindo ao longo dos anos, partindo de um foco no desenvolvimento e fortalecimento de organizações individuais e provimento de treinamento técnico e gerencial que, em princípio, vem auxiliando o planejamento integrado e os processos de decisão entre instituições. Hoje, porém, segundo a autora, a capacidade institucional implica muitas vezes um foco amplo de empowerment, capital social e um ambiente facilitador, assim como a cultura, valores e relações de poder que nos influenciam.
Portanto, tal definição está de acordo com a visão de que a capacidade institucional se refere ao funcionamento de “regras do jogo” adequadas e ao seu funcionamento na organização ou entre organizações para atingir objetivos, realizar tarefas e de se ajustar constantemente frente a novos desafios (CAPACITY.ORG, 2003).
Asssim, adotando a classificação de capacidade institucional de Segnestam (Figura 9), verifica-se que o nível explorado por este trabalho de Tese se situa no campo das normas, valores e práticas sociais, já que o objetivo aqui é analisar seu desempenho a partir do nível de abordagem macrorregional. Dessa forma, isso permitiu delimitar o enfoque sobre esse parâmetro.
Figura 9 - Classificação da capacidade institucional
Fonte: SEGNESTAM, et al. (2002); SAGI ( 2009).
b) Desempenho da Gestão Ambiental
A história econômica da região Amazônica brasileira, de um modo geral, e do Estado de Rondônia, em particular, sofreu um processo de desenvolvimento com sérios prejuízos ambientais. A institucionalização de uma via apoiada pela concepção positivista, existente no auge do domínio militar no Brasil, fez com que enfrentássemos um conflito socioambiental sem precedentes na história, em decorrência de uma visão equivocada de progresso. Ignorar esse parâmetro era um risco desnecessário, que não estávamos dispostos a correr.
Após a decisão de incluí-lo no bojo dos critérios de indicadores adotados para esta pesquisa foi possível, a partir daí, entrar numa fase mais reflexiva que indicava, mais uma vez, a necessidade de se definir sobre quais os indicadores seriam interessantes listar e que estariam coerentes com a proposta que se pretendia atingir. Procurou-se, assim, dar ênfase aos aspectos que vinculavam este campo aos critérios de gestão, de gerenciamento dentro de uma concepção que perpassava o contexto do processo decisório.
Assim, o conceito de gestão ambiental adotado por esta pesquisa teve um forte elo com a concepção de cunho administrativo, que permitiu a conciliação de um amplo campo de
Contexto:
Sociedade: normas, valores e prática
A organização Rede de organizações Governança pública
atuação da gestão ambiental com o foco de interesse, em particular, da presente pesquisa. Desse modo, gestão ambiental passou a ser entendida aqui com base na seguinte definição:
A gestão ambiental pode ser entendida como um processo de tomada de decisões que devem repercutir positivamente sobre a variável ambiental de um sistema. Nesse caso, a tomada de decisão consiste na busca da opção que apresente o melhor desempenho, a melhor avaliação, ou ainda, a melhor aliança entre as expectativas daquele que tem o poder de decidir e suas disponibilidades em adotá-la (SOARES, 2004, p. 971).
Embora, hoje, no mundo, haja certo nível de consciência para assuntos que envolvam a temática ambiental, mesmo que essa consciência esteja, ainda, muito distante de seu emprego prático, de qualquer forma ela não ocorreu de maneira unânime entre aqueles países que alcançaram tal nível de entendimento sobre o assunto. A trajetória ambiental, portanto, foi construída dentro de uma situação conflituosa que perpassava o campo das relações de poder político e de interesses econômicos e que, ainda, está longe de seu desfecho.
De acordo com Cavalcante (2001), o impacto ambiental negativo gerado pelas atividades econômicas foi o principal ponto de partida para essa mobilização em torno da discussão sobre sustentabilidade em nível mundial. Assim, os crescentes impactos ambientais negativos decorrentes das atividades antrópicas, permitiram dar um grande salto nas relações internacionais, objetivando conciliar o interesse econômico com o devido respeito às questões ambientais. Nesse sentido, a primeira conferência mundial sobre o tema, realizado em Estocolmo, Suécia, em 1972, materializou-se como o primeiro esforço de proporção internacional na busca de soluções para os problemas vinculados à natureza sendo, portanto, um marco fundamental na percepção global dos desequilíbriosambientais (BARBIERI, 1997; MURPHY, 1997). Segundo Guimarães (2009) essa conferência serviu de estímulo para que os países começassem a criar e estruturar seus órgãos ambientais e estabelecer suas legislações. No Brasil, a Lei n.º 6.938 de 31 de agosto de 1981 (BRASIL, 1981), que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA) é considerada a principal referencia normativa do país envolvendo a temática ambiental. Em seu artigo segundo, revela que:
Art 2º - A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento sócio-econômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana, atendidos os seguintes princípios:
I - ação governamental na manutenção do equilíbrio ecológico, considerando o meio ambiente como um patrimônio público a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo;
Ill - planejamento e fiscalização do uso dos recursos ambientais;
IV - proteção dos ecossistemas, com a preservação de áreas representativas; V - controle e zoneamento das atividades potencial ou efetivamente poluidoras; VI - incentivos ao estudo e à pesquisa de tecnologias orientadas para o uso racional e a proteção dos recursos ambientais;
VII - acompanhamento do estado da qualidade ambiental; VIII - recuperação de áreas degradadas;
IX - proteção de áreas ameaçadas de degradação;
X - educação ambiental a todos os níveis de ensino, inclusive a educação da comunidade, objetivando capacitá-la para participação ativa na defesa do meio ambiente (BRASIL, 1981).
Através da Lei n.º 6.938 se institui, no Brasil, o Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA, que até hoje reúne órgãos e entidades que são responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental, porém, sob a tutela do Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA (PHILIPPI, 1999).
Conforme Novaretti (2009), a PNMA prevê a responsabilidade do município no processo da gestão ambiental, ou seja, ela aponta para a necessidade dos municípios se capacitarem para que cada um deles seja responsável pela sua gestão ambiental. Esta análise, por sua vez, se fundamenta com base na Constituição brasileira de 1988, em especial, ao artigo 23, incisos VII e VII da Carta Magma: “é competência comum da União, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municípios: VI – proteger o meio ambiente, combater a poluição em qualquer de suas formas; VII – preservar as florestas, a fauna e a flora” (BRASIL, 1988,
p. 41).
Assim, foi tomada a decisão para que o levantamento dos indicadores relacionados especificamente a este temática seguisse o princípio de gestão ambiental contido na legislação brasileira, o que nos levou a adotar os indicadores em função das áreas protegidas (Unidades de Conservação e Terras Indígenas), do desmatamento e do uso do solo, totalizando, portanto, oito indicadores. Todavia, merece ser dito que para o levantamento desses dados, principalmente os relacionados às unidades de conservação, em nível municipal, foi preciso recorrer à Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC) e ao processo histórico de criação dos municípios (Quadros 9 e 10), que permitiu compor a trajetória dessas unidades ao longo da formação político-institucional do estado de Rondônia. Sem esse artifício não seria possível, por exemplo, identificar e visualizar corretamente o posicionamento de uma unidade de conservação que fora criada na década de 1970 sob a tutela de um determinado município e que, posteriormente, tenha sofrido um processo de desmembramento.
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1
2
9
Quadro 9 - Processo de criação dos municípios de Rondônia de 1977 a 1987.
Até 1976 1977 (Lei 6.448 de 11/10/1977) 1981 (Lei 6.921 de 16/06/1981) 1983 (Decreto Estadual 78 de 05/08/1983) 1986 1987 (Lei 157 de 19/06/1987) Municípios Municípios criados Desmembrados originalmente Municípios criados Desmembrados originalmente Municípios criados Desmembrado s originalmente Municípios criados Desmembrados originalmente Municípios criados Desmembrados originalmente Porto Velho Ariquemes
Porto Velho
Colorado do Oeste
Vilhena Cerejeiras Colorado do Oeste Santa Luzia do Oeste (Lei 102 de 11/05/1986)
Rolim de Moura Nova Brazilândia do Oeste Presidente Mèdici Guajará- Mirim Ji-Paraná Espigão do
Oeste Pimenta Bueno
Rolim de
Moura Cacoal Pimenta Bueno
Cacoal Presidente Médici Ji-Paraná Alvorada do Oeste (Lei 103 de 20/05/1986) Presidente Médici Pimenta Bueno Ouro Preto do Oeste
Vilhena Porto Velho Jaru Ji-Paraná Floresta do Alta
Oeste (Lei 104 de 20/05/1986) Costa Marques Guajará-Mirim Ariquemes Costa Marques Guajará-Mirim
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1
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0
Quadro 10 - Processo de criação dos municípios de Rondônia de 1988 a 1995.
1988
(de 13/02/1992) 1992 (de 13/02/1992) 1992 (de 22/06/1994) 1994 1995
Municípios
criados Desmembrados originalmente Municípios criados Desmembrados originalmente Municípios criados Desmembrados originalmente Municípios criados Desmembrados originalmente Municípios criados Desmembrados originalmente
Machadinho do Oeste
(Lei 198 de 11/05/1988)
Ariquemes Candeias do Jamari
(Lei 363) Porto Velho Cacaulândia (Lei 374) Ariquemes Nova União (Lei 566) Ouro Preto do Oeste Chupinguaia
(Lei 644) Vilhena Jaru Itapuã do Oeste (Lei 364) Porto Velho Alto Paraíso (Lei 375)
Ariquemes São Felipe do Oeste
(Lei 567)
Pimenta Bueno Pimenta Bueno
Ji-Paraná Ariquemes Porto Velho Santa Luzia do
Oeste Francisco do São Guaporé (Lei644) Costa Marques São Miguel do Guaporé (Lei 200 de 07/06/1988)
Costa Marques Novo Horizonte do Oeste
(Lei 365)
Rolim de Moura Rio Crespo
(Lei 376)
Ariquemes
Cujubim
(Lei 568)
Rio Crespo Seringueiras
Machadinho do
Oeste Candeias do Jamari Pimenteiras do Oeste
(Lei 645) Cerejeiras Cabixi (Lei 201 de 07/06/1988) Colorado do
Oeste Castanheira (Lei 366)
Rolim de Moura Corumbiara
(Lei 377)
Vilhena Primavera de Rondônia
(Lei 569)
Pimenta Bueno Cabixi
Colorado do Oeste Buritis (Lei 645) Porto Velho Nova Mamoré (Lei 202 de 15/06/1988)
Guajará-Mirim Vale do Paraíso (Lei 367)
Ouro Preto do
Oeste Monte Negro (Lei 378)
Ariquemes Alto Alegre dos Parecis (Lei 570) Alta Floresta do Oeste Campo Novo de Rondônia Urupa (Lei 368) Ouro Preto do
Oeste Campo Novo de Rondônia
(Lei 379)
Porto Velho Cerejeiras
Alvorada do Oeste Teixeirópolis
(Lei 571) Ouro Preto do Oeste
Mirante da Serra
(Lei 369)
Ouro Preto do
Oeste Vale do Anari
(Lei 572) Machadinho do Oeste Seringueiras (Lei 370) São Miguel do
Guaporé (Lei 573) Parecis Pimenta Bueno
Costa Marques Theobroma (Lei 371) Jaru Ministro Andreazza (Lei 372) Cacoal
Gov. Jorge Teixeira
(Lei 373) Jaru
c) Desempenho Econômico Regional
O critério de desempenho da economia regional possibilitou o início de um processo de discussão, que tinha por finalidade proporcionar um entendimento sobre a amplitude do campo de atuação dos dados a serem levantados e de sua relação com os pressupostos da Tese.
Benko (2001) percebeu que nas duas últimas décadas os espaços se caracterizavam pela sua forma mutável, num movimento que ele chamou de deslizamento de escala. Diante disso, ele classificou o nosso planeta em quatro níveis espaciais pertinentes de análise: o mundial, o supra-nacional (blocos econômicos), o nacional (estados-nação) e o regional (local ou infranacional).
Maillat (1995), por sua vez, afirmava que as mudanças nas hierarquias espaciais observadas desde o início dos anos 1970, conduziram os investigadores a formular novas explicações para o papel desempenhado pelo território. As experiências científicas subseqüentes permitiram compreender que o território não deveria ser considerado como algo apriorístico, mas susceptível a fatores que perpassam um processo (coletivo) de construção histórica e cultural (GAFFARD, 1992; MAILLAT, 1995).
Mas, é a partir do final da década de 1990, que o Brasil vem experimentando as formulações, as proposições e os experimentos relacionados ao conceito de desenvolvimento local, o que demonstra uma tendência de fortalecimento desta abordagem, impregnando um conjunto ainda crescente de atores institucionais, dentro e fora das instâncias do governo (SILVEIRA, 2001; FRANÇA et al., 2002). Com base nesta perspectiva, PARENTE; ZAPATA (1998) revelam que a cada dia cresce o consenso em torno de que o desenvolvimento local é a peça fundamental no novo ciclo de desenvolvimento do país, tanto por razões econômicas quanto por razões de natureza social.
Assim, o critério de desempenho econômico regional adotado por esta pesquisa foi construída a partir da concepção teórica do desenvolvimento endógeno ou local. Esta teoria procura dar ênfase à questão regional ao discutir a problemática das desigualdades e os melhores instrumentos de políticas para sua correção. O desenvolvimento endógeno, portanto, é um paradigma que parte da idéia básica de que o sistema produtivo dos países cresce e transforma-se utilizando o potencial de desenvolvimento existente nos territórios, isto é, nas regiões e cidades, mediante os investimentos concretizados pelas empresas e entidades públicas, debaixo do controle das comunidades locais, e tomando como meta derradeira a
melhoria do nível de vida da população desses mesmos territórios (STÖHR, 1981; VÁSQUEZ BARQUERO, 1998).
Com isso, procurou-se levantar os indicadores pertinentes a cada município do estado de Rondônia que pudessem, com base nos dados oficiais disponíveis, indicar um padrão aceitável que representasse a realidade econômica das respectivas regiões dentro, é claro, do fio condutor do pensamento institucionalista de Douglass North, adotado por esta pesquisa.
Embora esse pensamento estivesse sempre em estado de sentinela, os dados utilizados ficaram também condicionados a sua disponibilidade pública por parte dos órgãos oficiais de pesquisa do país. Mas, em geral, os dados sistematizados pela pesquisa buscaram detectar a força econômica de cada município de Rondônia. Porém, procurou-se evitar a utilização de indicadores básicos como o PIB pelo fato deles perderem informações vitais, conforme já evidenciado por Bossel (1999). Dessa forma, algumas combinações de indicadores foram essenciais, os quais passaram a fornecer uma dimensão de análise mais aprofundada. A identificação individual do desempenho econômico dos municípios permitiu, portanto, fazer uma leitura da realidade do Estado, cruzando economia com os demais critérios já mencionados, além do critério de “qualidade de vida”, o último deles a ser discutido e que, em conjunto, permitirão chegar ao cerne do questionamento da pesquisa.
Especificamente para este parâmetro foram utilizados quatorze indicadores.
c) Desempenho da Qualidade de vida
Conforme Fleck et al. (1999) foi Lyndon Johnson, ex-presidente dos Estados Unidos, quem primeiro empregou a expressão “qualidade de vida”, ao declarar, em 1964, que os objetivos não podiam ser medidos através do balanço dos bancos. Eles só poderiam ser medidos através da qualidade de vida que proporcionam às pessoas.
De lá para cá, o termo rapidamente ganhou alcance mundial, passando a ser usado de diferentes maneiras. Assim, quando se analisa o termo “qualidade de vida” se percebe que há duas formas de abordagem. A primeira delas está relacionada ao seu emprego dentro de uma linguagem cotidiana, que acaba sendo incorporada nos discursos políticos, no metiê profissional e nos meios de comunicação em geral. A segunda diz respeito ao alcance dela no campo científico. E dentro desta uma última perspectiva se verifica diferentes visões e abrangências, já que se observa seu uso em diversos campos do saber, a exemplo da economia, da sociologia, da antropologia, da filosofia, da saúde, dentre outros (MACHADO,
1996; HAMMOND et al., 1995; GOUZEE et al., 1995; GREEN; KREUTER, 1999). Em decorrência de seu caráter eminentemente interdisciplinar, se verifica, então, dois aspectos considerados inerentes ao seu conceito: subjetividade e multifuncionalidade, conforme observado por Klein (2008).
Apesar de ter havido debates em torno do tema “qualidade de vida”, nas ultimas décadas, seu conceito continua encontrando divergências entre os pesquisadores indicando, claramente, a falta de consenso sobre o mesmo (MEEBERG, 1993; FARQUHAR, 1995; PASCHOAL, 2001; SEIDL; ZANNON, 2004). Por isso, conceituar qualidade de vida tem se mostrado um desafio contínuo (ROCHA et al., 2008). Em decorrência disso, muitos termos são utilizados na literatura como sinônimos de qualidade de vida, tais como bem-estar, boas condições de vida e satisfação na vida (MANSO; SIMÕES, 2007). No entanto, há trabalhos que, mostram que, quanto mais aprimorada a democracia, mais ampla é a noção de qualidade de vida, o grau de bem-estar da sociedade e de igual acesso a bens materiais e culturais (MATOS, 1998).
Para efeito deste trabalho foi adotada a perspectiva de Khan (2002) que mostra que a qualidade de vida deve ser entendida como um estado atual de suas condições concretas de vida e não como um estado desejado. Portanto, se buscou agrupar este parâmetro com base nos indicadores que pudessem refletir ao máximo esse estado concreto. Assim, para efeito desta pesquisa, a qualidade de vida foi analisada segundo a combinação de quinze indicadores, conforme o Quadro 8.