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Os problemas urbanos afetam a população das grandes cidades brasileiras há muitas décadas e inspiram os debates em torno da idéia da reforma urbana desde os anos 60. Uma das primeiras referências a essa idéia acontece por ocasião do Seminário de Habitação e Reforma Urbana, promovido em 1963 pelo Instituto de Arquitetos do Brasil (IAB), onde, no bojo do debate sobre as reformas de base, discute-se a reforma urbana com foco na provisão habitacional de interesse social (BRASIL, 2004).

Os problemas urbanos caracterizam um quadro marcado pelas desigualdades sociais e territoriais, cuja origem localiza-se em questões estruturais do modelo brasileiro. Segundo Costa (1998), essas questões estão ligadas ao padrão de acumulação, às oportunidades de

trabalho e condições de remuneração, às desigualdades regionais, à dinâmica populacional e à falta de mecanismos efetivos de participação nos processos de gestão pública. Além destes, constituem fatores agravantes: em primeiro lugar, a forma de apropriação do espaço urbano, fundamentada no direito de propriedade privada do solo e geradora de processos de especulação imobiliária; em segundo lugar, a insuficiência histórica da política habitacional no que diz respeito ao atendimento efetivo das necessidades de moradia da grande maioria da população urbana.

Diante desse contexto, Costa (1998) afirma que a reforma urbana visa resolver os problemas urbanos considerando a prevalência da função social da propriedade e a gestão democrática da cidade assim como garantir o acesso à cidade de forma igualitária, principalmente pela garantia do direito à moradia digna, em seu sentido amplo, ou seja, moradia como a habitação inserida no contexto urbano, servida por infra-estrutura básica e com acesso a equipamentos e serviços urbanos.

Segundo Maricato (2000), o movimento pela reforma urbana surge na década de 70 em função de uma iniciativa da Igreja Católica, através da Comissão Pastoral da Terra (CPT), no sentido de unificar lutas urbanas que salpicam pontualmente em todo o país. A partir dos encontros promovidos pela CPT é criada, então, já no início da década de 80, a Articulação Nacional do Solo Urbano (ANSUR), com o objetivo de assessorar os movimentos sociais urbanos e apoiar a elaboração de uma plataforma que reúna suas principais demandas, contribuindo, assim, para sua unificação.

No início dos anos 80 o Brasil vivencia um momento de paralisia do poder público em função de cortes significativos efetuados em seus gastos, decorrentes dos problemas econômicos

causados, principalmente, pela condução equivocada da política econômica ao longo dos anos 70, calcada no endividamento sistemático. O reflexo dessa conjuntura se faz sentir de forma generalizada mas uma das conseqüências mais marcantes é a mudança ocorrida no âmbito do planejamento e da política urbana no Brasil, que se dá no sentido da substituição do planejamento de médio e longo prazo pela administração pontual das crises (CARDOSO, 1997).

Os problemas enfrentados pelo Estado são de origem não só econômica mas também política, em decorrência da pressão dos movimentos sociais e da necessidade de se buscar novo arranjo que garanta a sustentabilidade do regime. As estratégias políticas dos setores progressistas privilegiam o confronto com o aparato estatal e o processo evolui no sentido da revalorização e da redefinição da esfera política, incorporando novos sujeitos. No campo da política urbana, a crítica ao planejamento autoritário promovido pelo governo militar resulta na ênfase à idéia de participação e gestão, em detrimento da elaboração de planos e políticas nacionais e globais (CARDOSO, 1997).

O processo que tem início com a convocação da Assembléia Nacional Constituinte representa um marco na trajetória de redemocratização em curso na década de 80. Todos os setores da sociedade civil organizada envolvem-se no debate que resulta na aprovação da Constituição de 1988, inclusive o movimento pela reforma urbana, que tem nesse processo um momento de grande visibilidade. Diante da possibilidade de apresentação de emendas populares, o movimento pela reforma urbana mobiliza setores técnicos e populares – entidades acadêmicas, entidades representativas de categorias profissionais, movimentos e organizações não governamentais, entre outros – em torno da construção de uma proposta, encaminhada ao

Congresso Nacional como Emenda Popular da Reforma Urbana, com 160 mil assinaturas de eleitores13.

Segundo Cardoso (1997), a Emenda Popular da Reforma Urbana se baseia nos seguintes princípios:

a) obrigação do Estado em assegurar os direitos urbanos a todos os cidadãos, incluindo o direito à moradia, à infra-estrutura e aos serviços urbanos, que, por sua vez, estão subordinados ao direito à condições e vida urbana digna e à justiça social; b) submissão da propriedade a sua função social, princípio que visa estabelecer limites à hegemonia do direito de propriedade privada do solo urbano, um dos responsáveis pelos mecanismos geradores de desigualdades sociais na produção e estruturação do espaço urbano; c) direito à cidade, princípio que visa um modelo mais igualitário de vida na cidade, que é produto do trabalho coletivo; d) gestão democrática da cidade, princípio que significa a ampliação do direito de cidadania através da participação direta da sociedade no processo de gestão urbana (CARDOSO, 1997, p. 89).

A concretização desses princípios se traduz em propostas como: estabelecimento de instrumentos que fortaleçam a regulação do uso do solo pelo poder público, de forma a garantir que o interesse popular não seja prejudicado; adoção de uma política redistributiva de inversão de prioridades relativas a investimento público que garanta o acesso de toda a população aos benefícios da urbanização; criação de mecanismos de participação social nos processos de elaboração e implementação de leis e de políticas urbanas (CARDOSO, 1997). Maricato (1997) inclui entre os objetivos da Emenda Popular da Reforma Urbana: captação da valorização imobiliária; proteção urbanística, ambiental e cultural; instrumentos de regularização fundiária; programas habitacionais de interesse social; descentralização da política habitacional; valor de aluguel ou prestação da casa própria proporcional à renda familiar; criação de agência nacional de habitação; participação dos trabalhadores na gestão dos serviços públicos; reajustes das tarifas referentes a serviços públicos proporcionais aos reajustes salariais; garantia da natureza pública dos serviços, sem lucro e com subsídio;

13 _{A exigência do Regimento Interno da Constituição é de 30 mil assinaturas de eleitores para apresentação de} emendas (MARICATO, 1997).

conselhos, audiências públicas, plebiscito, referendo popular, iniciativa legislativa e veto às propostas do legislativo.

Durante a tramitação da Emenda Popular é criado o Fórum Nacional da Reforma Urbana, como saldo da mobilização promovida. No final do processo, a nova Constituição inclui um capítulo dedicado à política urbana, incorporando algumas das propostas defendidas pelo movimento pela reforma urbana. Embora tenha sido considerado uma conquista, uma vez que as Constituições até então são omissas no que diz respeito à questão urbana, os avanços são considerados tímidos.

Uma das conquistas incorporadas é a limitação imputada ao exercício do direito de propriedade, claramente vinculado no texto constitucional ao cumprimento da função social. Embora não seja uma proposta do movimento pela reforma urbana, ficas estabelecido que a função social da propriedade seria definida no Plano Diretor, que, assim, se torna o instrumento básico da política de desenvolvimento urbano, passando a ser obrigatório para todas as cidades com mais de 20 mil habitantes.

No que diz respeito aos instrumentos, que constituem uma grande ênfase da Emenda Popular, a Constituição Federal cria dois, sendo um destinado ao combate da especulação imobiliária e o outro à regularização fundiária. O primeiro é a reedição de um antigo instrumento, o usucapião, numa versão especial para aplicação nas áreas urbanas ocupadas há mais de cinco anos. O segundo é constituído de três mecanismos a serem aplicados sucessivamente sobre imóveis subutilizados ou não utilizados, ou seja: o parcelamento e a edificação compulsórios, o imposto progressivo no tempo e a desapropriação com pagamento em títulos da dívida pública. Nesse caso, a aplicação do instrumento fica então condicionada à regulamentação

posterior pela esfera federal, determinando com isso um longo caminho de luta a ser percorrido por parte do movimento da reforma urbana.

Após essa passagem o movimento pela reforma urbana traça como estratégia a participação nos processos de elaboração das Constituições Estaduais, das Leis Orgânicas Municipais e dos Planos Diretores, de forma a ampliar as conquistas até então realizadas. Além desses campos de luta, delimita-se também o da regulamentação do Capítulo da Política Urbana da Constituição Federal, através de uma Lei de Desenvolvimento Urbano sobre a qual se voltam as expectativas do movimento pela reforma urbana no sentido de resgatar as propostas não incorporadas no texto constitucional. São criados diversos fóruns de participação popular para acompanhar o processo de elaboração desses instrumentos mas, de maneira geral, a interferência da população acontece de forma mais consistente nos municípios maiores, onde os setores sociais se encontram mais organizados.

Segundo pesquisa realizada, a definição da função social da propriedade em várias Leis Orgânicas é pautada por princípios identificados com as propostas do movimento pela reforma urbana:

[...] recuperação, para a coletividade, da valorização imobiliária decorrente da ação do poder público; coibir a retenção especulativa da terra; correção das distorções da valorização do solo urbano; assegurar a justa distribuição dos ônus e encargos decorrentes das obras e serviços de infra-estrutura urbana; assegurar a justa distribuição dos ônus e benefícios do processo de urbanização; assegurar a democratização do acesso ao solo urbano e à moradia; adequação do direito de construir às normas urbanísticas; regularização fundiária e urbanização específica para as áreas ocupadas por população de baixa renda; preservação ambiental (RIBEIRO; CARDOSO, 1999, p. 16).

A prerrogativa da iniciativa de elaboração dos Planos Diretores é das Prefeituras, onde, no período que se segue à aprovação da Constituição de 1988, a cultura técnica identificada com o modelo de planejamento urbano local promovido pelo governo militar ainda se faz presente.

Sendo assim, a participação política nesse caso não é tão expressiva como nos processos de elaboração das Leis Orgânicas, por exemplo, embora em muitos municípios tenham sido instituídos fóruns de discussão pública. Por outro lado, instala-se também, de forma generalizada no país, um amplo debate envolvendo, principalmente, técnicos do meio acadêmico que fazem a crítica à experiência de planejamento da ditadura militar e a defesa de propostas relacionadas ao ideário da reforma urbana. Esse movimento equilibra o processo e, em certa medida, contribui para que, de maneira geral, o conteúdo dos Planos Diretores contemple avanços no campo da definição da função social da propriedade e da democratização da gestão urbana. Outro aspecto que reforça essa tendência é o fato de as Constituições Estaduais e Leis Orgânicas já terem estabelecido diretrizes, em grande parte inspiradas nas propostas do movimento pela reforma urbana, para o processo de elaboração dos Planos Diretores assim como para a definição da função social da propriedade e para as políticas urbanas municipais (RIBEIRO; CARDOSO, 1999). Segundo pesquisa realizada, aparecem nos Planos Diretores outros princípios agregados aos incorporados em Leis Orgânicas, mencionados anteriormente:

[...] controle da densidade populacional; gerar recursos para o atendimento da demanda de infra-estrutura e de serviços públicos; garantia de uso compatível com as condições de infra- estrutura e com a preservação do meio ambiente e do patrimônio histórico e cultural; atendimento às possibilidades de utilização adequada dos recursos naturais disponíveis; garantia de segurança e saúde dos usuários e da vizinhança; criação de áreas sob regime urbanístico específico (RIBEIRO; CARDOSO, 1999, p. 16).

De maneira geral, esses princípios incorporados às Leis Orgânicas e Planos Diretores expressam o princípio redistributivista, a busca da eficiência da ação pública e a priorização de interesses coletivos sobre o direito de propriedade. Para implementá-los, além dos já previstos na nova Constituição, aparecem com importância os seguintes instrumentos: “a concessão real de uso, o fundo de desenvolvimento urbano ou de habitação, a discriminação

construir e, finalmente, o solo criado (...)” (RIBEIRO; CARDOSO, 1999, p. 18). Entretanto, com exceção das áreas de especial interesse social os demais instrumentos são pouco aplicados até 1996, e, em alguns casos, observa-se um processo de redefinição conceitual dos instrumentos no nível local, seja por ignorância em relação a sua concepção original ou para atender pragmaticamente demandas específicas.

A avaliação de Maricato (1997) também é cautelosa:

A incorporação de certos conceitos na legislação municipal e urbanística tampouco significa mudanças expressivas na relação do Estado com os espoliados urbanos. Até mesmo as poucas mas significativas experiências das gestões municipais democráticas e populares enfrentam resistências consideráveis para operacionalizar diretrizes da Reforma Urbana [...] (MARICATO, 1997, p. 313).

Outra avaliação de Maricato (1997) diz respeito à trajetória do movimento pela reforma urbana que, segundo a autora, a partir do processo de elaboração de Emenda Popular se dá no sentido do distanciamento das mobilizações de massa. Cita como exemplo o fato de um dos mais importantes acontecimentos na luta pela moradia não ter tido ligação direta com o movimento pela reforma urbana, ou seja, o encaminhamento ao Congresso Nacional, em 1991, do projeto de iniciativa popular para criação do sistema nacional de habitação proposto pelo movimento por moradia, com cerca de 800 mil assinaturas.

Entretanto, mesmo que tenha assumido um caráter mais técnico, ainda que político, o movimento pela reforma urbana está estreitamente ligado ao movimento por moradia pela convergência de suas lutas. Desde o objetivo geral, definido como “garantir aos cidadãos, de forma mais igualitária, o acesso à cidade, determinado principalmente pelo direito à moradia digna (...)” (COSTA, 1988) até as conquistas. A aplicação do conjunto de conceitos, princípios e instrumentos defendidos pelo movimento pela reforma urbana favorece, de

maneira geral, o acesso à moradia, com destaque para figuras como o usucapião, as áreas de especial interesse social e os instrumentos de combate a práticas especulativas.