2 Materials and methods
3.6 Digestibility
A Constituição Federal elenca a “lei complementar” como um instrumento introdutor de normas, exigindo, para sua aprovação, quórum qualificado. Em várias passagens do texto constitucional, aliás, há remição expressa à necessidade de lei complementar para disciplinar determinadas matérias, inclusive instituir tributo (empréstimos compulsórios, impostos residuais e contribuições sociais residuais, todos de competência da União).
São, portanto, dois os traços marcantes da lei complementar: (i) disciplinar matéria expressa ou implicitamente indicada no próprio texto constitucional; e (ii) demandar quórum especial para sua elaboração (maioria absoluta, e não simples, conforme prescreve o artigo 69 da Constituição54). Ao primeiro traço, denomina-se pressuposto material ou ontológico da lei complementar. E ao segundo traço, requisito formal.
De acordo com Borges (1975: p. 73),
a lei complementar é a resultante de um procedimento legislativo vinculado a critérios constitucionais de direito formal (e.g., o quórum de votação) e de ordem material ou de direito substantivo (a matéria corresponde a uma fatia do campo global distribuído rigidamente segundo esquemas constitucionais de competência legislativa).
Normalmente os assuntos que a Constituição reservou à lei complementar são identificados por uma remição expressa, mas é possível localizar, em algumas hipóteses, uma alusão somente à lei (e não lei complementar).
Em circunstância como essa, a bem empreendida análise do comando supremo apontará que a grandeza do tema somente pode ser objeto de lei complementar, visto que estão em pauta regulações diretas de preceitos da Lei Maior, que por outros estatutos não poderia ser versadas. (CARVALHO, P., 2011a: p.262).
O campo material de atuação da lei complementar tributária está traçado na própria Lei Maior, sendo que, em matéria tributária, os artigos 146 e 146-A dispõem que:
Art. 146 - Cabe à lei complementar:
I - dispor sobre conflitos de competência, em matéria tributária, entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios;
II - regular as limitações constitucionais ao poder de tributar;
III - estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária, especialmente sobre:
a) definição de tributos e de suas espécies, bem como, em relação aos impostos discriminados nesta Constituição, a dos respectivos fatos geradores, bases de cálculo e contribuintes;
b) obrigação, lançamento, crédito, prescrição e decadência tributários; c) adequado tratamento tributário ao ato cooperativo praticado pelas sociedades cooperativas.
d) definição de tratamento diferenciado e favorecido para as microempresas e para as empresas de pequeno porte, inclusive regimes especiais ou simplificados no caso do imposto previsto no art. 155, II, das contribuições previstas no art. 195, I e §§ 12 e 13, e da contribuição a que se refere o art. 239.
Parágrafo único. A lei complementar de que trata o inciso III, d, também poderá instituir um regime único de arrecadação dos impostos e contribuições da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, observado que:
I - será opcional para o contribuinte;
II - poderão ser estabelecidas condições de enquadramento diferenciadas por Estado;
III - o recolhimento será unificado e centralizado e a distribuição da parcela de recursos pertencentes aos respectivos entes federados será imediata, vedada qualquer retenção ou condicionamento;
IV - a arrecadação, a fiscalização e a cobrança poderão ser compartilhadas pelos entes federados, adotado cadastro nacional único de contribuintes.
Art. 146-A. Lei complementar poderá estabelecer critérios especiais de tributação, com o objetivo de prevenir desequilíbrios da concorrência, sem prejuízo da competência de a União, por lei, estabelecer normas de igual objetivo.
É bom ressaltar que a alínea “d”, do inciso III, e o parágrafo único, ambos do art. 146 em questão, foram inseridos por meio de Emenda Constitucional (nº 42/2003). Os demais dispositivos (isto é, o art. 146, I, II e III, “a”, “b” e “c”), originários na Constituição Federal, sempre foi objeto de celeuma na doutrina55.
E nem poderia ser diferente, afinal uma análise literal de tais incisos poderia conduzir à equivocada conclusão de que praticamente tudo em matéria tributária ensejaria regulamentação por lei complementar.
55 Mais precisamente, parte da doutrina identificou três funções da lei complementar (corrente tricotômica), quais sejam: (i) estabelecer normas gerais; (ii) regular as limitações constitucionais à tributação; e (iii) dispor sobre conflitos de competência; ao passo que outros juristas sustentaram haver duas funções (corrente dicotômica): editar normas gerais para (i) regular as limitações ou (ii) para dirimir conflitos de competência.
Ocorre que o artigo 146 da Constituição, assim como qualquer outro dispositivo normativo, enseja uma interpretação sistemática. A lei complementar deve conviver em harmonia com os preceitos constitucionais, especialmente aqueles que conferem competência e autonomia às pessoas políticas, razão pela qual, no ordenamento jurídico tal como posto, a lei complementar é lei de caráter nacional.
Com efeito, a lei nacional é diferente da lei federal, havendo apenas um ponto em comum entre ambas: sua origem, o legislador comum (Congresso Nacional). Uma lei nacional deve representar os anseios do Estado Federal enquanto ordem global da nação, ainda que editada pela União.
Não obstante a imprecisa redação do artigo 146 da Constituição Federal, a lei complementar, de acordo com nossa interpretação, tem por papel veicular normas gerais de direito tributário que busquem clarear, tornar explícitas, enfim, uniformizar disposições de interesse comum dos entes políticos, evitando conflitos de competência ou a não observância das limitações constitucionais ao poder de tributar.
Como notou Baleeiro (2010: p. 156), “a Lei Complementar não cria
limitações que já não existam na constituição, não restringe nem dilata o campo limitado. Completa e esclarece as disposições relativas à limitação, facilitando sua execução de acordo com os fins que inspiraram o legislador constituinte”.
Nas hipóteses em que a própria Constituição deixou uma parcela de conteúdo legislativo a esta espécie normativa (o que ocorre por remição), compete à lei complementar preenchê-la, não podendo, obviamente, violar nenhum preceito constitucional.
Apesar do termo “normas gerais” não possuir um conteúdo semântico determinado, a nosso ver ele deve ser entendido como espécie normativa de caráter amplo, aplicação abrangente e apta para regulamentar assuntos que possam gerar dúvidas e tratamentos contraditórios por parte das pessoas políticas.
Nas palavras de Carrazza, R. (2012: p. 1038):
Temos por incontroverso que a Constituição não conferiu ao legislador complementar um “cheque em branco” para, por meio da edição deste ato normativo, traçar as competências tributárias, com suas limitações, da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Apenas concedeu que ele, de duas, uma: ou dispusesse sobre conflitos de competência entre as entidades tributantes, ou regulasse as limitações constitucionais ao exercício da competência tributária.
Observamos, ainda, que o inciso III do art. 146 da CF (...) não autoriza a lei complementar a modificar a “norma padrão de incidência” (a “regra-matriz”, o “arquétipo genérico”) dos tributos. De fato, ela foi constitucionalmente traçada e, por isto mesmo, não poderá ter seus confins alterados pela lei em foco.
Deveras, o art. 146 da CF, se interpretado sistematicamente, não dá margem a dúvidas: a competência para editar normas gerais em matéria de legislação tributária desautoriza a União a descer no detalhe, isto é, a ocupar-se com peculiaridades da tributação de cada pessoa política. Entender o assunto de outra forma poderia desconjuntar os princípios federativos, da autonomia municipal e da autonomia distrital.
Portanto, somos da opinião que a lei complementar em exame só poderá veicular normas gerais em matéria de legislação tributária, as quais ou disporão sobre conflitos de competência, em matéria tributária, ou regularão “as limitações constitucionais ao poder de tributar”.
Coêlho (2012: p. 96), ao analisar a matéria, foi preciso ao dizer que “uma
boa indicação do que sejam normas gerais de Direito Tributário fornece-nos o atual Código Tributário Nacional (Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966, e alterações posteriores), cuja praticabilidade já está assentada na “vida” administrativa e judicial do país.”
A Lei nº 5.172/1966, na verdade, foi publicada sob a égide da Constituição de 1946, a qual não contemplava a figura da lei complementar, que foi criada somente por ocasião da promulgação da Carta Constitucional de 1967, com a finalidade de estabelecer normas gerais de direito tributário, dispor sobre conflitos de competência tributária e regular as limitações constitucionais do poder tributário. Considerando que tal lei já disciplinava normas gerais em matéria tributária, foi esta recepcionada como lei complementar e, mais ainda, como Código tributário Nacional, em conformidade com o artigo 7º do Ato Complementar nº 36, de 13/03/1967.
Ainda sobre o tema “lei complementar”, achamos conveniente fazer menção à determinada tese judicial, já apreciada pelo STF, consistente na constitucionalidade ou não de uma lei ordinária estabelecer prazo decadencial superior ao fixado em lei complementar.
Foi o que ocorreu com o artigo 45 da Lei nº 8.212/9156 (que estabelecia prazo decadencial de dez anos no que diz respeito às contribuições previdenciárias),
56 “Artigo 45 - O direito da Seguridade Social apurar e constituir seus créditos extingue-se após 10 (dez) anos contados:
I - do primeiro dia do exercício seguinte àquele em que o crédito poderia ter sido constituído;
II - da data em que se tornar definitiva a decisão que houver anulado, por vício formal, a constituição de
frente ao prazo decadencial de cinco anos, previsto pelo CTN57 aos tributos sujeitos ao lançamento por homologação (caso das contribuições previdenciárias).
No entender do Supremo Tribunal Federal58, uma lei ordinária não poderia ampliar o prazo decadencial previsto no CTN, porque a decadência corresponde à matéria que requer disciplina por meio de lei complementar. Vejamos o seguinte trecho da decisão:
As normas relativas à prescrição e à decadência tributárias têm natureza de normas gerais de direito tributário, cuja disciplina é reservada a lei complementar, tanto sob a Constituição pretérita (art. 18, § 1º, da CF de 1967/69) quanto sob a Constituição atual (art. 146, b, III, da CF de 1988). Interpretação que preserva a força normativa da Constituição, que prevê disciplina homogênea, em âmbito nacional, da prescrição, decadência, obrigação e crédito tributários. Permitir regulação distinta sobre esses temas, pelos diversos entes da federação, implicaria prejuízo à vedação de tratamento desigual entre contribuintes em situação equivalente e à segurança jurídica. II. DISCIPLINA PREVISTA NO CÓDIGO TRIBUTÁRIO NACIONAL. O Código Tributário Nacional (Lei 5.172/1966), promulgado como lei ordinária e recebido como lei complementar pelas Constituições de 1967/69 e 1988, disciplina a prescrição e a decadência tributárias.
Concordamos com o teor desse julgado. Segundo nosso entendimento, os institutos da prescrição e decadência, enquanto meios de extinção do crédito tributário, decorrem do princípio da segurança jurídica, caracterizando, inclusive, uma forma de limitar o poder de tributar, afinal estipulam prazos máximos para que os tributos sejam cobrados pelo Estado.
Na medida, pois, em que o CTN (norma geral de direito tributário que, repita- se, possui status de lei complementar) define parâmetros em relação aos prazos decadenciais e prescricionais, ele se coloca na posição de uma norma geral de caráter nacional, vinculando seu mandamento a todas as pessoas políticas, além de conferir aos contribuintes uma certeza quanto ao tempo máximo que a fiscalização de todas as esferas dispõe para constituir os tributos que entenderem devidos.
Não conseguimos visualizar, numa hipótese como essa, qualquer violação à autonomia das pessoas políticas, tendo em vista que a adoção de um mesmo prazo decadencial para tributos de competências diferentes tem por finalidade uniformizar a matéria, fortalecendo a segurança jurídica dos contribuintes.
57 Artigos 150, § 4º e 173, I.