Differentiation practices

A principal fonte de inspiração para a criação das Organizações Sociais no Brasil surgiu no Reino Unido, sob a designação genérica de quangos41, conforme citado anteriormente, cuja denominação mais amplamente utilizada é Arm’s Length Bodies (ALB), representando o conjunto das organizações.

Os Arm’s Length Bodies são considerados parte do estado, mas não funcionam junto à

estrutura departamental tradicional. Teoricamente, operam com relativa liberdade em relação ao controle governamental, incluindo: i) liberdade gerencial; ii) liberdade constitucional; iii) liberdade sobre a política governamental. (INSTITUTE FOR GOVERNMENT, 2010)

“Why Arm`s Length Bodies are a vital part of our democratic system of public

administration and what should be done to organise them better” é a pergunta guia do paper42

que Talbot (2010 p.1) redigiu para o Public Administration Committee, vinculado ao Parlamento inglês.

O relatório The Next Steps43 (1988) tornou evidente a debilidade governamental quanto à implementação e gestão de serviços públicos, servindo de base para a posterior reformulação dos ALB. Á época, foi criado o cargo de diretor executivo dos ALB, que geralmente se reportava aos Ministros, sendo o quadro de funcionários composto majoritariamente por funcionários públicos, não constando estatuto específico e diferenciado do departamento governamental a que eram ligados, permitindo, assim, que pudessem adotar medidas mais flexíveis e mecanismos internos mais adequados aos seus objetivos, com gestores com liberdade de gerenciamento e orçamentos próprios, focados em metas de desempenho.

41

As várias nomenclaturas em uso – Non-Departmental Public Bodies (NDPB), Arm's Length Bodies (ALB), Quangos, Public Bodies, Executive Agencies, Non-Ministerial Departments, Independent Statutory Bodies... – não apresentam regras claras sobre suas estruturas, nem tampouco sobre a escolha de qual política as compõem; as diferenças entre elas nem sempre são evidentes e a utilização das siglas não é padronizada, causando certa confusão na distinção dos Public Bodies.

42

http://www.publications.parliament.uk/pa/cm201011/cmselect/cmpubadm/537/537we08.htm Acesso em: 3 fev. 2011

43

Um programa do governo britânico iniciado em 1987 produziu o relatório Improving Management in the Government – The Next Steps, que fornece a base das propostas de melhoria para o desempenho do serviço público.

O atual Governo de Coalizão, reservando, porém críticas ao governo anterior, sobretudo quanto à centralização e à falta de transparência, empenhado em aumentar a

accountability dos serviços públicos prestados, propõe a revisão dos ALB. Inicialmente, o

discurso mais contundente dizia respeito ao corte de gastos governamentais, estimando uma redução de quinhentos milhões de libras esterlinas até 2012; à extinção de cento e vinte ALB; e maiores precauções legais na criação de novos ALB, incluindo restrições ao uso de lobbing (INSTITUTE FOR GOVERNMENT, 2010). Alguns quangos foram fechados, outros incorporados, outros ainda foram reformulados e novos não deixaram de surgir, denotando, assim, a consolidação de uma mudança da postura governamental, inclusive com relação à formulação das próprias políticas públicas.

Talbot (2010) aponta razões políticas e administrativas para a existência dos ALB, elencando as principais questões para um efetivo redesenho desse modelo inovador, notadamente no que concerne as dificuldades de gerenciamento e accountability, dentro do governo e dos próprios ALB. Em sua pesquisa realizada em diversos países, identificou quatro pontos fundamentais:

i) a dificuldade que o governo tem de estabelecer um relacionamento estratégico e maduro com as ALB, recorrendo ao controle excessivo ou se abstendo numa espécie de

hands-off, na fronteira da falta de interesse;

ii) o relacionamento com diferentes tipos e tamanhos de ALB mostrou-se desafiador no sentido de perceber as diferentes necessidades e demandas de cada um;

iii) os complexos, confusos e conflitantes conjuntos de relações com os ALB tendem a favorecer ingerências externas no seu próprio direcionamento;

iv) a problemática da colisão entre ALB existente com responsabilidades sobrepostas amplia-se com a criação de novas.

Certas questões apontadas na pesquisa de Talbot também foram levantadas no trabalho executado pelo Institute for Government, resultando no relatório Read Before Burning, como a duplicação das ações, problemas na política de coordenação do modelo e dificuldade em atingir o equilíbrio correto entre a liberdade e o controle dos ALB; sendo que algumas das causas são apontadas no relatório como “zona de atenção”:

i) criação de novos ALB com inadequada clareza de funções e subsequente institucional

‘drifting’;

ii) confusão de funções e responsabilidades como resultado de 'incoerência institucional'; iii) falta de qualificação das equipes dos ALB e do próprio governo;

iv) baixa capacidade gerencial de ambos os lados;

v) falta de clareza dos indicadores e metas de desempenho;

vi) necessidade de adaptação dos membros do Conselho dos ALB nesse novo e complexo ambiente, especialmente se forem ligados ao setor privado.

A preocupação central, como denotada, não trata apenas do número de ALB, mas da falta de transparência dos atuais mecanismos institucionais, do cuidado com a equidade em termo das nomeações e salários, e de certo ‘sentimento’ que, de alguma forma, as ALB acabam por escapar de sanções. “ALBs are not perfect — like all other forms of public

administration they have strengths and weaknesses. Nor are there any obvious universal formulae or prescriptions that would say when ALBs are an appropriate form of organisation as against any other.”44 (TALBOT, 2010 p.6)

Passados mais de vinte anos da implantação do modelo no Reino Unido, ainda há problemas que o torna objeto de revisões constantes, sendo que a mais recente levantou as questões que instigaram e servem de baliza para esta pesquisa, visando identificar uma experiência já realizada que possa oferecer parâmetros aos melhores esforços no Brasil. Os pontos levantados por Talbot, e pelo relatório do Institute for Government, também podem ser encontrados nas Organizações Sociais de cultura, merecendo especial atenção. Nesse sentido, importa lembrar que alguns deles serviram não apenas para apontar os caminhos do estudo de caso em questão, mas também como elemento estrutural da análise.

O modelo inglês não é transposto, tampouco copiado no Brasil, é, por sua vez, utilizado como fonte de inspiração para a criação de um modelo adequado à realidade brasileira, inclusive modificado entre os diversos estados e municípios que optaram por sua adoção, promovendo adaptações conceituais e legais, conforme a necessidade identificada por

44

http://www.publications.parliament.uk/pa/cm201011/cmselect/cmpubadm/537/537we08.h tm Acesso em: 18 fev. 2011

seus dirigentes. Ademais, para a constituição do modelo pós-burocrático não existe uma “via única adotada por todas as nações”, portanto, as “alternativas propostas diferem entre si” (ABRUCIO, 2006, p.174).

A criação do modelo no Brasil surgiu quando o Ministro Bresser percebeu que grandes mudanças ocorriam na administração pública mundial. A partir daí, buscou este aprendizado (ABRUCIO, 2007) junto à Grã-Bretanha, onde havia uma discussão teórica e um processo mais avançado da reforma propriamente dita. Lá surgiram os primeiros trabalhos datados do final de 1980, período em que começou a despontar uma “espécie de escola de intelectuais, consultores e servidores públicos”, onde se “formara uma rede de debates entre a reforma gerencial e a New Public Management” (BRESSER, 2009b). O caso inglês tornou-se modelo da literatura sobre o tema, porém seus processos não estavam sistematizados.

A experiência inglesa despertou no governo brasileiro o interesse em elaborar um modelo adaptado à realidade local – “O modelo brasileiro de reforma que desenvolvi em seguida [à viagem à Grã-Bretanha] não foi uma cópia do britânico, porque não havia, então, qualquer conceituação geral e sistemática como aquela que orientou a Reforma Gerencial de 1995” (BRESSER, 2009b p. 21).