Det faller utenfor rammene for dette prosjektet, og diskusjonen i dette kapit-let, å gjennomgå all relevant europeisk regulering. Som et utgangspunkt for diskusjonen av nasjonale politiske styringsstrategier når det gjelder offentlig og privat samspill på det velferdspolitiske området, vil vi bare kort peke på at begrepet nasjonalt handlingsrom er knyttet til at norske myndigheter via EØS-avtalen er bundet av et sett av regler som påvirker hvordan det offent-lige kan organisere sin egen virksomhet, hvordan eventuelle anbudskonkur-ranser skal gjennomføres, hva som kan oppfattes som ulovlig statsstøtte, m.m.
Europeisk regulering bygger ikke bare på prinsippet om frihandel med varer, men også av tjenester. Offentlig sektor er, som nevnt, en betyde-lig tjenesteprodusent, og europeisk regulering av tjenesteproduksjon har betydning for mulighetene for nasjonal politisk styring. Hensikten med den europeiske reguleringen er å fremme og å legge til rette for konkurranse mellom tjenester på tvers av landegrenser (fremme handel), men bidrar også til å regulere like konkurransevilkår innad i et land når tjenestene er markedsorganisert. Det er derfor regelverk knyttet til tjenestekonkurranse (tjenestedirektivet), statsstøtte og offentlige anskaffelser er bygget opp.66
Grovt sett kan man si at reguleringen av privat tjenesteproduksjon på EØS-nivå tar utgangspunkt i at det skal være et grenseoverskridende ele-ment med relevans for handel mellom landene (her med tjenester), at det skal være definert som en økonomisk aktivitet, og at det er tjenester som vanligvis ytes mot betaling. Begrepet økonomisk aktivitet står sentralt og er et forsøk på å skille mellom regulær forretningsvirksomhet (økonomisk aktivitet) og offentlig tjenesteproduksjon. Dermed faller, også grovt sagt, solidarisk skattefinansierte offentlige velferdstjenester utenfor både anskaf-felsesregelverk og statsstøtteregler siden slike tjenester er definert som ikke-økonomisk aktivitet.
En stat står altså fritt til å drive helse eller omsorg i det som kalles «egen regi», og organisere denne tjenesten som den vil. Likevel finnes det ekspli-sitte regler for offentlige anskaffelser generelt og på helse- og sosialfeltet spesielt. Regler for statsstøtte kan komme til anvendelse for eksempel når det offentlige driver virksomhet i konkurranse med private aktører. Ikke overras-kende oppstår det fortolknings- og grensedragningsproblemer for om, og når, et regelverk kommer til anvendelse. Et ikke avklart eksempel er diskusjonen
66 For en oversikt, se blant annet SOU 2016: 78.
om hvorvidt det er krav til utskillelse m.m. av offentlig virksomhet som kon-kurrerer med private, for eksempel når kommunen driver et treningssenter (Hjelmeng-utvalget 2018). Videre er fortolkningen, det vil si forståelsen av rettstilstanden, i stadig endring. Dette er illustrert ved spørsmålet om hvor-vidt det skal være adgang til å skjerme ideelle aktører i anbudskonkurranser.
Et politisk spørsmål som kan stilles i denne sammenheng, er om euro-peisk regulering går lenger enn det som ligger i EUs opprinnelige ønske om å fremme handel på tvers av landegrenser, og i forlengelsen av det om det som omtales som økonomisk aktivitet underlagt markedskonkurranse, i for stor grad gjøres til et dominerende prinsipp som ikke anerkjenner behovet for og ønskeligheten av ikke-økonomisk aktivitet i offentlig sektor. Stein Reegård (2018) har argumentert for at det kan diskuteres om denne typen detaljre-gulering er i henhold til ønsket om å fremme handel mellom land, og om nasjonalstaten i større grad bør markere sin egen forståelse av grensen for og hensiktsmessigheten i regelverket.
Diskusjonen om hvorvidt det europeiske regelverket går for langt, henger sammen med at det er lite som tyder på at land med stor offentlig sektor har lav samfunnsøkonomisk effektivitet og samlet verdiskapning, snarere tvert imot. Generelt kan det hevdes at for eksempel skattefinansierte offentlige tjenester er mer effektive enn forsikringsfinansierte som følge av stordrifts-fordeler og færre transaksjonskostnader. Det er derfor fullt mulig å argumen-tere for at det er behov for større nasjonalt handlingsrom til utforming og styring av offentlig sektor ut fra politiske målsettinger enn den rettspraksis som er utviklet ut fra det europeiske regelverket. Denne politiske diskusjo-nen angår både utforming av de relevante europeiske regelverkene og hvor langt nasjonalstaten skal gå i å tilpasse seg innenfor regelverket. I tillegg kan spørsmålet trekkes inn under problemstillingen om Norges forhold til EØS-avtalen. Vi skal ikke gå videre inn i disse debattene her.
I vår sammenheng er målet å konkret diskutere den betydning det eksisterende europeiske regelverket har for utformingen av nasjonale sty-ringsstrategier. Det er en utfordring å definere det nasjonale fortolknings-rommet. I tillegg er dette kompliserte problemstillinger, og vi finner få bidrag i forskningen og i offentlige utredninger. Denne mangelen er i seg selv en politisk utfordring fordi det i liten grad er en informert debatt på dette området. I det videre skal vi se konkret på noen problemstillinger der nasjonale styringsambisjoner er innvevd i et komplisert regelverk.
Det er viktig å understreke at utviklingen av det vi i denne rapporten har kalt en konkurransemodell de siste tiårene i Norge, er drevet av et nasjonalt politisk ønske om i økende grad å benytte markedsmekanismer som en del av den offentlige produksjonen av tjenester. Det europeiske regelverket, og den
nasjonale implementeringen av dette, styrer ikke OM man skal privatisere, men HVORDAN det skal gjennomføres og styres.
Vi har valgt ut fire problemstillinger som er særlig relevante for utforming av politikk for offentlig styring av private tjenesteleveranser:
• Kan tjenesteproduksjonen i sin helhet drives av det offentlig selv, kan pri-vate tjenester avvikles og rekommunaliseres, eller kan det etableres rene samarbeidsløsninger?
• Kan ideelle aktører skjermes i konkurransen om å levere velferdstjenester?
• Kan offentlige myndigheter sikre like lønns-, arbeids- og pensjonsvilkår mellom offentlige og private aktører?
• Kan det stilles (andre) myndighetskrav for eksempel til utbytte m.m.?
Vi vil legge hovedvekten på drøftingen av like lønns-, arbeids- og pensjons-vilkår. En hovedkonklusjon er at det er et betydelig behov for å utvikle poli-tiske virkemidler hvis man ønsker sterkere politisk styring av velferdsmarke-dene, herunder mulige endringer i lovverk og tariffavtaler.
Før vi går løs på den konkrete drøftingen, vil vi gjøre en presisering når det gjelder pensjon og etableringen av like vilkår mellom offentlige og private virksomheter. I utgangspunktet kan det stilles et krav i lov eller avtale om at privat ansatte har en offentlig tjenestepensjon tilsvarende den stats- og kommuneansatte har. Det er en slik løsning man kjenner historisk når ide-elle organisasjoner samarbeidet med det offentlige om å levere velferdstje-nester. I dag har de aller fleste private leverandører, både ideelle og kom-mersielle, gått over til ulike private tjenestepensjonsordninger. Som ellers i privat sektor har svært mange virksomheter såkalt innskuddspensjon, mens andre har en privat forsikret tjenestepensjon ofte omtalt som hybrid.
Å pålegge private aktører offentlig tjenestepensjon vil medføre regnskaps-messige konsekvenser (balanseføring) og også mulighet for å få kostnader knyttet til tidligere ansatte (såkalte historiske kostnader). En slik regulering vil kunne skape betydelig motstand og vil også kunne ses som et lite rimelig krav. Vi vil derfor understreke at man gjennom et krav om en tilnærmet like god privat tjenestepensjonsordning som den offentlige langt på vei kan sikre likeverdige pensjonsvilkår. Konkret kan regelverket om forsikret tjeneste-pensjon (hybrid) benyttes slik at blant annet de regnskapsmessige utfordrin-gene unngås. Hybriden har de samme prinsipielle trekkene som man finner i offentlig tjenestepensjon (den nye påslagsmodellen), herunder kvinnetillegg, livslange ytelser og et forsikringsprinsipp. En nærmere analyse og drøfting av dette finnes i Alsos (2019). I den videre drøftingen legger vi dermed til grunn at like pensjonsvilkår mellom offentlig og privat sektor kan skje ved å benytte det private regelverket for tjenestepensjon (hybrid).