Det er tre klare faser i det offentlige og private samarbeidet i velferdspolitik-ken i Norge:
• Privat supplement- pådrivermodellen: en første historisk fase der de private ideelle organisasjonene til dels går foran i å utvikle tjenester, og der det offentlige finansierer og samarbeider nært med privat sektor uten en vel-etablert formell regulering
• Samarbeidsmodellen: en andre fase i etterkrigstidens Norge der private ideelle organisasjoner i stor grad integreres i offentlige planer og politiske vedtak i velferdspolitikken, og der relasjonen mellom offentlig og privat sektor er samarbeidspreget snarere enn konkurransebasert
• Konkurransemodellen: en tredje fase fra midten av 1990-tallet, der utvik-lingen skjøt fart på 2000-tallet, med formalisering, konkurranse og der-med åpning for kommersielle aktører
Denne konkurransemodellen har sitt utgangspunkt i EØS-avtalen tidlig på 1990-tallet. Etter EØS-avtalen forpliktet Norge seg blant annet til å gjen-nomføre anskaffelsesdirektivene i norsk rett. EØS-reglene om offentlige anskaffelser var ikke bare interne retningslinjer for forvaltningen, men regler som var ment å gi private rettslige krav overfor forvaltningens innkjøp, og som kunne håndheves av domstolene. Gjennomføringen av anskaffelses-direktivene i norsk rett innebar i første omgang ingen direkte endring i for-holdet mellom det offentlige og de private organisasjonene. Etter hvert økte imidlertid den politiske viljen, selv om det var partipolitiske forskjeller i vur-deringen av dette spørsmålet, til å bruke anbudsprosesser også i anskaffelser av helse- og sosialtjenester på kommunalt nivå, særlig i de største byene. Et slikt politisk ønske fulgte i stor grad av en økende kritikk av offentlig tjenes-teproduksjon som lite effektiv, samt mangel på valgfrihet for brukere. Kritik-ken ble sterkere utover på 1980-tallet.
I Norge fikk man på 1990-tallet de første kommunale anbudsprosessene på omsorgsområdet (hjemmehjelp, sykehjem). Et sentralt trekk ved den økende konkurransen, først og fremst anbudskonkurransene, var at også kommer-sielle aktører kunne delta. Dette bildet av mer marked i velferds politikken er likevel ikke entydig. For eksempel ble de tolv private sykehusene i Norge fortsatt driftet som en integrert del av den offentlige spesialisthelsetjenes-ten. Dette er situasjonen også i dag.
Utviklingen av et formelt rammeverk for offentlige anskaffelser m.m. gikk sammen med forvaltningsreformer med opprettelsen av regionale
helse-foretak i 2002 og overføringen av ansvaret for barnevernet og rusomsorgen til staten i 2004. Et annet eksempel er barnehagereformen der alle familier som ønsket det, skulle få tilbud om barnehageplass basert på økonomisk likebehandling og samordnet opptak til kommunale og ikke-kommunale (private) barnehager. En nyere velferdsreform med betydning for offentlig og privat samarbeid er innføring av brukervalg innen helse, psykiatri og rusbe-handling etter svensk mønster der den enkelte selv kan velge private (god-kjente) aktører.
I denne perioden innføres det også styringstiltak som kan sies å stramme inn reguleringen av private leveranser innenfor offentlige helse- og omsorgstjenester og skole. I 2004 ble det innført et eget unntak i anskaf-felsesforskriften for kjøp av helse- og sosialtjenester fra ideelle organisasjo-ner. Da det ble vedtatt et nytt anskaffelsesregelverk i EU, som ble innlem-met i EØS i 2016, ble det antatt at denne muligheten for å skjerme ideelle bortfalt. Som pekt på er det igjen lagt fram et forslag om å innføre en slik reservasjonsadgang i anskaffelsesforskriften. Videre ble det i 2008, som et ledd i regjeringens handlingsplaner mot sosial dumping, vedtatt en forskrift som forpliktet offentlige innkjøpere til å stille krav til lønns- og arbeidsvil-kår i offentlige kontrakter som oversteg terskelverdien for innkjøpet. Et slikt krav var på dette tidspunktet allerede gjeldende for statlig sektor, men ble fra 2008 gjort gjeldende for kommunale og fylkeskommunale innkjøpere. Dette regelverket bidro til å redusere lavlønnskonkurranse uten at det nødvendig-vis kan sikre virkemidler for å innføre like vilkår mellom offentlig og privat ansatte på utvalgte områder. Det kan også tas med at det på en del områ-der finnes lovregulering som direkte griper inn i de private leverandørenes virksomhet, illustrert ved friskolelovens forbud mot utbytte, særlige krav til kompetanse i omsorgsinstitusjoner m.m.
Konkurransemodellen preges av en nasjonal politisk vilje til å konkurran-seutsette og å inkludere også kommersielle aktører. Dette går sammen med en formalisering via et felles europeisk regelverk av konkurransesystemet og en serie av forvaltningsreformer som flytter ansvar (for eksempel til foretak), eller som direkte baserer seg på økte private leveranser. Et styringssystem knyttet til konkurransemodellen har dermed utviklet seg gradvis i løpet av de siste to tiårene. Samtidig er beslutningene lagt til ulike aktører i kom-muner, etater og foretak. Det er dermed svært komplisert å gjennomføre en helhetlig nasjonal politikk på dette området.
Skandinaviske erfaringer
De siste tiårene har velferdstjenestene også i Danmark og Sverge gradvis blitt åpnet for private aktører. I kapittel 4 har vi sett nærmere på utviklingen for barnevern og eldreomsorg. Analysen viser at det både er likheter og forskjeller mellom Norge, Sverige og Danmark.
I alle de skandinaviske landene utgjør offentlige velferdstjenester rundt 80 prosent av årsverkene, ifølge tall fra 2013. I Norge og Danmark har det ikke vært store bevegelser de siste tiårene, mens Sverige har gått fra å ha den desidert høyeste andelen av offentlige tjenester i 2000 (88 prosent) til en andel som er omtrent lik Norge og Danmark i 2013 (78 prosent).
Det er derimot forskjeller i fordelingen mellom kommersielle og ideelle til-bydere i de ulike landene. Den kommersielle andelen er klart størst i Sverige (19 prosent kommersielle og 3 prosent ideelle), og den ideelle andelen er klart størst i Danmark (7 prosent kommersielle og 14 prosent ideelle), og Norge ligger et sted mellom Danmark og Sverige (13 prosent kommersielle og 8 prosent ideelle).
Norge, Sverige og Danmark følger alle samme europeiske regulering av offentlige anskaffelser, og alle tre har blant annet fulgt opp med hver sine nasjonale lover om offentlige anskaffelser. Som Segaard og Saglie (2017) understreker, forhindrer ikke et slikt felles europeisk rammeverk nasjonale variasjoner. Det gjør at europeisk regulering blir «oversatt» og tolket noe for-skjellig, samtidig som det er store forskjeller i innretningen på den nasjonale politikken.
Når det gjelder innretningen på den nasjonale politikken, er det særlig Sverige som skiller seg ut ved i stor grad å benytte en «etterspørselsbasert modell» med direkte brukervalg fra godkjente private institusjoner. Sverige har også et forenklet regelverk knyttet til å etablere virksomheter som pro-duserer tjenester med offentlig finansiering. Dette kan være en viktig for-klaring på at kommersielle aktører utgjør en så stor del av leverandørene i Sverige. Særlig tydelig er dette i skolesektoren. Norge har på sin side valgt en mer «tilbudsbasert modell» hvor det er konkurranse om offentlige kontrakter, både innad i det offentlige systemet og mellom offentlige, ideelle og kom-mersielle aktører. Den tilbudsbaserte modellen innebærer en privatisering av tjenestetilbudet gjennom først og fremst anbudskonkurranser, men i motset-ning til den etterspørselsbaserte er det ikke den enkelte bruker som foretar valg på lik linje med forbrukere i mer tradisjonelle markeder. Danmark har en veletablert, men, ifølge Sivesind og Trætteberg (2017), mer liberal bruker-valgmodell hvor lokale ideelle aktører står sentralt.