Kommuners strategier for boligfremskaffelse til flyktninger påvirkes av flere forhold.
For det første vil den nasjonale integrerings‐, bosettings‐ og boligpolitikken påvirke kommuners rammer for fremskaffelse av boliger. Videre vil kommunestørrelsen, flytteaktiviteten og næringsstrukturen påvirke strategivalgene. Andelen vanskeligstilte på boligmarkedet og kjennetegnene ved disse vil også legge føringer for arbeidet, samtidig som kommuners tidligere erfaringer med ulike boligstrategier påvirker valgene som tas. Til sist vil kjennetegn ved kommunenes boligmarkeder, som boligtyper, priser, rentenivå og lignende også påvirke strategivalgene (Søholt, Ekne Ruud og Holm 2003). Suksessen til myndighetenes boligpolitikk avhenger på sin side av flere faktorer:
Hvilken kunnskap vi har om vanskeligstiltes faktiske situasjon, hva som vurderes som rimelige og rettferdige løsninger, hvilken kunnskap vi har om sammenhengen mellom politiske mål og virkemidler, viljen til å gjøre noe med de vanskeligstiltes situasjon, og i hvilken grad de vanskeligstilte selv evner og ønsker å forbedre sin boligsituasjon (Søholt et al. 2003).
Flyktninger regnes ofte som en vanskeligstilt gruppe på det norske boligmarkedet. Dette kobles gjerne til deres manglende norskkunnskaper, manglende kompetanse om boligmarkedet, få sosiale nettverk og få kunnskaper om tilgjengelige tilbud i det offentlige hjelpeapparatet (Hanche‐Dalseth et al. 2009). Utfordringene gjør at de fleste flyktninger er avhengige av offentlig hjelp for å skaffe seg bolig, både ved førstegangsbosetting og også ofte i etterkant av bosetting.
15 Se høringssvar fra ulike aktører:
http://www.regjeringen.no/nb/dep/bld/dok/hoyringar/hoeringsdok/2011/forslag‐til‐
bosettingsordning‐for‐flyktn/horingsuttalelser.html?id=635674.
27
Det er ikke uproblematisk at flyktninger plasseres inn under kategorien “vanskeligstilt”.
I en tidligere undersøkelse var flere kommuneansatte skeptiske til hva merkelappen vanskeligstilt gjør med mennesker (Thorshaug og Berg 2009). Begrepet knyttes ofte til personer som har sammensatte psykiske og rusrelaterte problemer. Spørsmålet er da om det blir riktig å plassere flyktninger, som ofte kun har utfordringer knyttet til å finne bolig, i den samme kategorien. Dette kan for det første føre til at flyktninger oppfattes av kommuneansatte og lokalbefolkningen som en gruppe med større problemer enn det som ofte er tilfellet. For det andre fører det til at flyktninger må konkurrere med en stor gruppe om kommunenes avsatte boliger til vanskeligstilte. For det tredje kan en risikere at kommuner ikke tenker utenfor den kommunale boligboksen når de vurderer botilbud til flyktninger, ettersom det ikke er vanlig at de andre gruppene innenfor vanskeligstilt‐
kategorien tilbys private boløsninger. Det bør derfor vurderes om en skal innføre en mer presis begrepsbruk som tar høyde for personers svært individuelle årsaker til at de har problemer med å finne eller beholde en bolig.
Ved bosetting av flyktninger møtes flyktningfaglige og boligfaglige problemstillinger, hvor kommuner, gjennom sin forpliktelse om å bosette et visst antall flyktninger, samtidig forplikter seg til å etablere et egnet botilbud. Hva som oppfattes som et egnet botilbud, og hvordan kommunene helt konkret går frem for å oppfylle denne forpliktelsen, er i stor grad overlatt til den enkelte kommune. En generell knapphet på kommunale boliger og et press om rask bosetting gjør dette til en betydelig kommunal utfordring. Denne utfordringen forsterkes av en manglende formalisering av samarbeidet mellom involverte enheter og et arbeid preget av tilfeldigheter og ad hoc‐
løsninger (Hanche‐Dalseth et al. 2009; Thorshaug et al. 2009).
Med basis i dagens utfordringer knyttet til bosetting av flyktninger har Husbanken og IMDi inngått et samarbeid som skal forankres på et overordnet nivå og gjennom konkrete prosjekter (noe dette prosjektet er et eksempel på). Gjennom å oppfordre kommuner til å se mulighetene som ligger i å koble flyktningarbeidet til det boligfaglige feltet, ønsker etatene en utvikling av en mer helhetlig boligsosial politikk i kommunene. I tillegg administrerer de to etatene økonomiske virkemidler som, både hver for seg og samlet, kan bidra til å hjelpe kommuner i arbeidet med å finne gode boligløsninger for flyktninger.
Kommuners håndtering av boligfremskaffelse berører, som denne gjennomgangen viser, mange ulike elementer. Det handler blant annet om organisering, tverretatlig samarbeid, økonomiske rammebetingelser, boligmasse, gjennomstrømming i de kommunale boligene, samt vanskeligstilte på boligmarkedet generelt og gruppen flyktninger som skal bosettes spesielt. Videre omfatter det bruk av det kommunale og det private markedet, boligsosiale handlingsplaner, holdninger til hva som er egnede boliger for ulike typer flyktninger, og bruk av Husbankens virkemidler. Det handler også om
28
konkurranse på det private leiemarkedet fra andre boligsøkere i kommunen, som studenter og arbeidsinnvandrere og den økte bruken av desentraliserte mottak. Med andre ord handler suksess i boligfremskaffelse til flyktninger om et stort batteri av potensielle utfordringer, strategier og tiltak. Spørsmålet blir hvordan kommuner møter og håndterer de boligmessige utfordringene knyttet til arbeidet med å bosette flyktninger. I de følgende kapitlene ønsker vi å gi et bilde av nettopp dette.
29
4 Breddeundersøkelse blant
flyktningkonsulenter og boligkonsulenter
I det følgende kapitlet tar vi for oss funn fra breddeundersøkelsen blant flyktningkonsulenter og boligkonsulenter i landets bosettingskommuner. I presentasjonen av datamaterialet benytter vi i første rekke frekvensfordelinger. Vi viser også til resultater av krysstabeller, blant annet koblinger mellom svarene og bakgrunnsvariabler som kommunestørrelse (antall innbyggere) og erfaring med å bosette flyktninger, for å se om vi kan finne sammenhenger og mønstre i svarene.16 Respondentenes utfyllende kommentarer i spørreskjemaet kobles til de kvantitative funnene. Det er viktig å påpeke at den kvantitative breddeundersøkelsen kun gir et oversiktsbilde av situasjonen i norske bosettingskommuner, og ikke kan gi svar på hvorfor situasjonen er slik den er. De kvantitative funnene må derfor ses i sammenheng med funnene i vår kvalitative dybdestudie i seks bosettingskommuner som går mer i dybden på spørsmålene som tas opp her.