4.1 Marc Desmos
4.1.1 Desmos respecte d’altres eines
N
a prática da diplomacia multilateral global, poucos postos são tão cobiçados quanto um dos quinze assentos do Conselho de Segurança das Nações Unidas. Responsável principal pela manutenção da segurança coletiva internacional, o Conselho é um dos principais mecanismos de governança global. Desde sua primeira reunião, em 17 de janeiro de 1946, no entanto, o Conselho esteve incapacitado de exercer plenamente as funções que lhe confere a Carta das Nações Unidas. Incorporando a lógica da Guerra Fria e transformando-se num instrumento dos Estados Unidos e da União Soviética em sua contenda global, o Conselho se viu relegado a um segundo plano no campo da segurança internacional. A quase paralisia durante a Guerra Fria cederia lugar, no início dos anos 90, a um otimismo sem precedentes; efêmero, no entanto, não resistiu à emergência de novos conflitos e guerras por todo o mundo, começando com os Bálcãs em 1991 e se estendendo a Darfur, na atualidade.O que explica o prestígio de se tomar assento no Conselho de Segurança, se este é um órgão que não funciona plenamente
de acordo com o que prevê a Carta? Qual a vantagem política e diplomática de se participar de um mecanismo de segurança coletiva que, ao longo de seis décadas, sucumbiu a inúmeras crises, conflitos e guerras? Que capacidades de poder a participação no Conselho assegura a um Estado? Por que tantos Estados ambicionam um assento ao redor da famosa horseshoe
table do Conselho?
Para se responder a essas questões, é preciso, primeiramente, definir o conceito de poder em política internacional. A definição de poder como o conjunto de capacidades materiais que um Estado detém e que lhe facultam o exercício da coerção contra terceiros Estados tem cedido espaço, na atualidade, a uma nova definição no âmbito da Ciência Política, ainda que não consensual, segundo a qual poder é a capacidade exercida numa relação entre dois ou mais agentes pela qual o agente ou grupo de agentes
A impõe a sua contraparte B comportamentos
que, de outra forma, B não adotaria, por meio da coação (ameaça) ou da coerção (uso da força)1.
Poder é, num sentido amplo, a capacidade de impor vontades numa relação entre dois ou
Introdução: uma posição de poder
mais atores, que se externa seja pelo controle do processo decisório, seja pela tomada de decisões tout court2.
Em segundo lugar, deve-se ver com reserva a suposta ineficiência do Conselho de Segurança. Se é fato que o Conselho não pôde impedir a eclosão de inúmeros conflitos ao longo de sua existência, também é fato que em muitas oportunidades foi ele, sim, capaz de compor as vontades e os interesses de seus membros e impor suas decisões, especialmente ao longo da primeira metade dos anos 90, período marcado por intensa atuação do Conselho, alavancado pelo clima de otimismo do pós-Guerra Fria.
Outra questão que precisa ser abordada, finalmente, é a capacidade de influência dos membros não-permanentes no Conselho.
Embora os P-5 – especialmente o P-3 (Estados Unidos, França e Reino Unido) – atuem em
caucus no processo decisório do Conselho,
a influência dos membros não-permanentes é decisiva, seja porque têm capacidade de influenciar a agenda3, seja porque podem
enfraquecer ou dificultar a tomada de decisões, seja porque, ainda, o Conselho tem como regra não-escrita a busca pelo consenso. Ademais, o voto negativo de sete dos dez membros eleitos é capaz de barrar qualquer decisão do Conselho4.
O Estado membro do Conselho de Segurança, permanente ou não-permanente, assegura para si uma dupla posição de poder: é, simultaneamente, co-formador da vontade de um grupo que decide sobre as questões fundamentais de paz e segurança internacionais e co-autor da agenda global de segurança. O
Estado cujo representante toma assento no Conselho de Segurança detém, pois, ainda que provisoriamente, uma posição de poder e influência privilegiada no cenário internacional.
A disputa por essa posição de poder é o ponto central do processo de reforma do Conselho de Segurança5. As atuais discussões
sobre sua reformulação se iniciaram em 1992, quando a Assembléia Geral adotou a resolução 47/62, solicitando a todos os Estados membros a apresentação de sugestões para uma eventual revisão da composição do Conselho. Naquele momento, crescia a percepção de que o Conselho cristalizara uma realidade geopolítica anacrônica, radicalmente distinta daquela em que se vivia com o fim da Guerra Fria, ao mesmo tempo em que sub-representava os membros da Organização. Dos 51 Estados fundadores das Nações Unidas em 1945, o número de membros elevou-se a 179 em 1992. Em quatro décadas e meia, o número de membros da Organização crescera 211%, ao passo que o número de membros do Conselho, apenas 67%, com a micro-reforma de 1963. Seu déficit de representatividade – especialmente em relação aos países em desenvolvimento – tornara-se evidente.
Países como África do Sul, Alemanha, Brasil, Índia, Japão e Nigéria foram extremamente atuantes desde o início das discussões sobre uma possível reforma. Mesmo os Estados Unidos se mostravam a favor, ao apoiar explicitamente o ingresso de Alemanha e Japão no Conselho como membros permanentes. Um
passo adiante nas discussões sobre a reforma se deu com a aprovação da resolução A/48/26 (1993), que criou o Open-Ended Working Group (OEWG), encarregado de “considerar todos os aspectos relacionados ao aumento da composição do Conselho de Segurança”.
Em 1998, o OEWG, presidido pelo Embaixador Ismail Razali, produziu um plano que propunha uma reforma do Conselho em três etapas, que contemplaria a adição de cinco novos assentos permanentes, sem direito a veto, e quatro assentos rotatórios, até o final de 1998. O chamado Plano Razali, no entanto, jamais chegou a ser colocado em votação. O mais curioso em seu insucesso é o fato de que contava com o apoio de todos os P-5, que, por motivos diferentes, apoiavam a admissão de Japão e Alemanha e – embora com menos entusiasmo – de três países em desenvolvimento como membros permanentes. O fator decisivo para bloquear a reforma proposta por Razali foi a aliança entre um grupo de dez países contrários à expansão da categoria de membros permanentes (Canadá, Egito, Guatemala, Itália, Líbano, México,
O Plano Razali: a primeira rodada
1 Para uma conceituação da teoria relacional (poder como relação) e da teoria substancialista (poder como material), v.
BOBBIO, Norberto. Estado, Governo, Sociedade: por uma teoria geral da política. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 2003.
2 V. BACHRACH, P. & BARATZ, S. “Two Faces of Power”. American Political Science Review, vol. 56, nº 4, Washington, 1962, pp. 947-52. 3 Os assuntos com os quais lida o Conselho em cada sessão compõem, em cada sessão, sua agenda, elaborada em draft pelo
Secretário-Geral, após comunicação aos quinze membros do Conselho, e aprovada pelo Presidente do órgão. No início de cada sessão se adota a agenda definitiva por votação procedimental, não sujeita a veto. UNITED NATIONS. Security Council Rules of
Procedure, Document S/96/Rev.7, New York, 1983.
4 Para uma avaliação da importância dos membros não-permanentes, v. Teixeira, P. Le Conseil de Sécurité à l’Aube du XXème
Siècle. Génève: UNIDIR, IFRI, 2002.
5 Entende-se por reforma qualquer tentativa, bem-sucedida ou não, de alterar a composição e/ou os procedimentos de votação
e/ou os métodos de trabalho do Conselho de Segurança. A reforma do Conselho tem sido discutida desde 1979, colocada na agenda da Assembléia Geral sob o item intitulado “Question of Equitable Representation on and Increase in the Membership of the
Paquistão, Qatar, Síria e Turquia); a Organização da Unidade Africana, que reclamava não menos que dois assentos permanentes para o continente, com direito a veto; e, finalmente, o Movimento dos Não-Alinhados, que julgava inaceitável qualquer reforma que se fizesse com a adição de menos de 11 assentos e que respeitasse um cronograma preciso6. Como naquela brincadeira
infantil, a dança das cadeiras começara, a música parou, mas ninguém se sentou. Faltaram cadeiras.