Mais recentemente, evidências estatísticas demostram as piores condições de vida e saúde à que os negros estão submetidos com base em indicadores de saúde, renda, expectativa de vida, exposição à violência etc. Devido à existência de tais desigualdades, o tema do combate ao racismo e à discriminação entrou na agenda de políticas públicas de forma mais contundente a partir da década de 1980, primeiramente com o desenvolvimento de iniciativas formuladas pelos estados e municípios e, posteriormente, com a adoção de estratégias pelo governo federal.
De acordo com Jaccoud (104), as respostas do poder público às desigualdades raciais existentes, bem como às reivindicações dos movimentos sociais, pode ser classificada em três momentos. Na primeira geração, marcada pelo processo de redemocratização, as iniciativas governamentais estavam focadas na promoção da cultura negra. A segunda geração de ações, que ocorreu a partir do final de 1980, priorizou o combate à discriminação e ao racismo. Para tal, houve uma criminalização de tais ações. Já na década de 1990, ocorre a terceira geração, marcada pela
63 formulação e intensificação de políticas públicas de combate às discriminações vivenciadas pelos negros. De acordo com a autora, foi neste terceiro momento, que ocorreu um debate mais intenso sobre as ações afirmativas e o racismo institucional.
O fato é que a partir de 1990 ocorreu uma intensificação tanto do debate em torno das desigualdades raciais, quanto a formulação de políticas de enfrentamento desta realidade. Destaca-se, como um marco histórico desta conjuntura a criação, em 1995, do Grupo de Trabalho Interministerial pela Valorização da População Negra (GTI), reconhecendo a existência do racismo e a necessidade de discutir e formular propostas para combatê-lo (149). Oito ano depois, já com Luiz Inácio Lula da Silva na presidência, ocorreu outro fato fundamental, a criação da Secretaria de Políticas de Promoção da Igualdade Racial (SEPPIR). Com status de ministério até 2015, a SEPPIR assumiu a responsabilidade de contribuir na formulação de políticas de promoção da igualdade racial, buscando dialogar com os diferentes órgãos governamentais de forma a promover a transversalização da temática racial nas diversas áreas de políticas públicas.
Mais especificamente no campo da saúde, a intervenção governamental na questão racial voltada ao combate às desigualdades e fortalecimento da justiça social só ocorre efetivamente no final do século XX, mais precisamente, a partir de 1980. Antes disso, entre o século XIX e início do século XX, a saúde da população negra se limitava à discussão sobre saúde mental e relação com criminalidade, com base em teorias raciais e naturalização da inferioridade dos negros a partir de fundamentação biologicista.
Um marco no reconhecimento do racismo no campo da saúde é a aprovação em novembro de 2006, pelo Conselho Nacional de Saúde, da Política Nacional de Saúde Integral da População Negra (PNSIPN). A Política foi pactuada na Comissão Tripartite em 2008 e publicada em 2009 pela Portaria n.992, de 13 de maio (108). Tal política busca promover a saúde integral da população negra, a partir da redução das desigualdades étnico-raciais e do combate ao racismo e à discriminação no Sistema Único de Saúde. Busca ainda garantir a equidade, contemplando ações transversais
64 relacionadas à saúde, reconhecendo que as desigualdades raciais interferem no processo de saúde-doença (150,151,124).
A PNSIPN tem uma importância histórica por reconhecer que o racismo e as desigualdades raciais são determinantes sociais das condições de saúde e por traçar um compromisso do governo em combater as desigualdades raciais tanto no âmbito da organização dos serviços quanto das práticas de atenção à saúde.
Particularmente em relação às politicas públicas de combate às desigualdades de atenção à saúde em comunidades quilombolas, percebe-se uma escassez, ou quase inexistência de programas específicos para tais populações, muito embora existam programas com ações que contemplam de forma mais direta este público. Arruti (152) afirma que as políticas para tais comunidades podem ser tipificadas de duas formas: voltadas diretamente para a população específica ou apresentam cotas dentro de uma política universal.
Por isso, as iniciativas governamentais no campo da saúde para as comunidades quilombolas abarcam ações nas áreas de saneamento, infra-estrutura, segurança alimentar e serviços de saúde. Ou seja, ocorre uma dispersão das ações governamentais voltadas às comunidades quilombolas com o objetivo de reduzir vulnerabilidades e de fortalecer o acesso à saúde. No entanto, aqui enfocaremos somente algumas estratégias relacionadas à melhoria da saúde da população negra que buscaram contribuir para a redução das inequidades na área. Em algumas políticas e programas universais da área de saúde, ocorre seja no objetivo ou em algumas ações que os compõem, menção ao tratamento diferenciado para comunidades quilombolas, é o caso, por exemplo, da Política Nacional de Saúde Integral das Populações do Campo e da Floresta. Além disso, o Ministério da Saúde promove algumas ações sobre desigualdades raciais, como a Campanha Nacional “Igualdade Racial no SUS é pra Valer”.
Já no que diz respeito à ações específicas, destaca-se três iniciativas que tiveram uma maior expressividade por seu potencial de contribuir na redução das inequidades raciais em saúde. Uma delas ocorreu em 2004, onde o Ministério da
65 Saúde, buscando garantir um maior acesso da população quilombola ao direito à saúde, publicou a Portaria GM/MS n.1.434/2004 e Portaria GM/MS n.822/2006, estabelecendo um adicional de 50% no valor dos incentivos da ação Estratégia de Saúde da Família (ESF) para as equipes que atuam em áreas quilombolas e assentamentos da reforma agrária nos municípios. Tais legislações buscavam qualificar a atenção à saúde da população negra prestada nos municípios. Ressalta-se, no entanto, que a Portaria 822/2006 foi revogada.
A segunda iniciativa foi o Programa de Combate ao Racismo Institucional (PCRI). Criado em 2004, o programa foi desenvolvido pelo Ministério da Saúde entre 2005 e 2006, tendo como objetivos fortalecer a capacidade do setor público na identificação e prevenção do racismo institucional e fomentar a participação das organizações da sociedade civil (104). Além disso, buscava contribuir na redução das iniquidades raciais em saúde colaborando na formulação, implementação, avaliação e monitoramento de políticas com caráter equitativo dentro do SUS. Não previa explicitamente ações para comunidades quilombolas, mas foi um programa específico de combate às desigualdades raciais na saúde.
A terceira iniciativa específica de maior expressividade é o Programa Brasil Quilombola (PBQ), criado em 2004. O Programa conta com um Comitê Gestor, coordenado pela SEPPIR e composto por 23 órgãos/ministérios, busca consolidar as politicas para comunidades quilombolas a partir da coordenação e articulação setorial e interinstitucional (153). A partir do PBQ, desenvolveu-se uma Agenda Social Quilombola, sendo composta por ações nos seguintes eixos estratégicos: Acesso à Terra, Infraestrutura e Qualidade de Vida, Inclusão Produtiva e Desenvolvimento Local e Direitos e Cidadania. No campo da saúde, dois Programas executados pelo Ministério da Saúde fazem parte do PBQ e preveem ações específicas visando contemplar as comunidades quilombolas: Programa Saúde da Família e Programa de Saúde Bucal.
É importante destacar que o avanço na formulação e consolidação de iniciativas governamentais é resultado de alguns fatores como eventos nacionais e internacionais abordando as condições de saúde da população negra, da mobilização e reivindicação
66 dos movimentos sociais, especialmente do movimento negro, bem como da visibilidade das condições de saúde desta população, a partir da ampliação de estudos sobre a temática (154).
Entre os eventos que auxiliaram no processo de reconhecimento das desigualdades raciais no Brasil e na inserção da temática na agenda governamental, destaca-se a Conferência Mundial contra o Racismo, a Discriminação, a Xenofobia e Intolerâncias correlatas, ocorrida em Durban em 2001, e os I e II Seminário Nacional de Saúde da População Negra, ocorridos nos anos de 2004 e 2006, além das 1a., 2a. e 3a. Conferência Nacional de Promoção da Igualdade Racial (CONAPIR), realizadas nos anos de 2005, 2009 e 2013. Desta forma, as ações governamentais devem ser compreendidas como mecanismo de ação positiva, que busca assegurar a equidade e a melhoria da saúde da população negra, que historicamente vem sofrendo com a falta de acesso ao direito fundamental à saúde.
Outro avanço, no campo legal, foi a aprovação do Estatuto da Igualdade Racial, instituído pela Lei no. 12.288, de 20 de Julho de 2010, que preconiza em seu parágrafo único do artigo 8 (105):
Os moradores das comunidades de remanescentes de quilombos serão beneficiários de incentivos específicos para a garantia do direito à saúde, incluindo melhorias nas condições ambientais, no saneamento básico, na segurança alimentar e nutricional e na atenção integral à saúde (Brasil, 2010:02).
Mais recentemente, como ação universal, mas com recorte específico destaca-se como iniciativa do governo federal a implantação do Programa Mais Médicos, em 2013 (56). Tal estratégia inclui as comunidades quilombolas como público prioritário para o recebimento de médicos contratados pelo Programa nos editais publicados de adesão dos municípios (155,156). O Programa pode contribuir para que a população quilombola seja atendida de forma mais eficiente nos serviços de saúde em suas próprias comunidades e reduzir o tempo de espera para realizar consultas na atenção básica.
Assim, percebe-se que o governo tem buscado implementar iniciativas visando corrigir as disparidades existentes no campo da saúde. No entanto, as ações governamentais ainda são insuficientes para garantir a cidadania das populações em
67 desvantagem social. A gestão pública, nesse sentido, deve construir propostas afirmativas que tenham orçamento e recursos humanos capacitados para assegurar, de fato, a melhoria da atenção à saúde e a equidade nos processos de prevenção e promoção da saúde bem como de diagnóstico e tratamento, respeitando a diversidade e heterogeneidade da população brasileira.
68 CAPÍTULO 3
Cenário de formulação do Programa Mais Médicos (PMM) e Projeto Mais Médicos para o Brasil (PMMB)