Description of the Data Set

Não apenas os Estados federais se distinguem um do outro, como suas subdivisões também não são idênticas quando se trata de fatores políticos, econômicos e sociais; além de fatores como etnia, nacionalidade e idioma. Sendo cada situação um caso especial, encontramos variações entre os nomes das divisões e a distribuição ou repartição dos poderes entre estas e o poder central.

4.1.1 Conceito clássico

Sob a perspectiva clássica da ciência política e do direito, o Estado federal pode ser entendido diante da contraposição entre suas especificidades com as características do Estado unitário e da confederação de Estados. Para cada uma dessas duas composições estatais, encontramos uma diferença fundamental com relação à organização do Estado federal, no que concerne respectivamente ao direito constitucional e ao direito internacional.

Enquanto que no Estado unitário o poder central reserva para si maiores competências em detrimento de suas partes constituintes, no Estado federal, a divisão de competências é mais ampla. Le Fur (1896, p. 47) explica que os Estados federais conservam, com atribuições mais ou menos reduzidas, um governo central cujas decisões atingem todos os membros naquilo que está inscrito nos limites de sua competência, e cada membro exerce influência sobre o poder central.

A diferença entre a confederação de Estados e os Estados federais se faz pela existência de soberania externa das partes constituintes. Isto significa que, nas confederações, os seus membros conservam a personalidade internacional, enquanto que, nas federações, a personalidade das partes é cedida ao poder central.

Assim definem Silva e Accioly (2002, p. 88-89):

Confederação de Estados é uma associação de Estados Soberanos, que conservam integralmente sua autonomia e sua personalidade internacional e, para certos fins especiais, cedem permanentemente a uma autoridade central uma parte de sua liberdade de ação. [...] Estado Federal é a união permanente de dois ou mais Estados, na qual cada um deles conserva apenas sua autonomia interna, sendo a soberania externa exercida por um organismo central, isto é, pelo governo federal, plenamente soberano nas suas atribuições, entre as quais se salientam a de representar o grupo nas relações internacionais e a de assegurar a sua defesa externa.

Portanto, como observa Baracho (1986, p. 21), a teoria jurídica do Estado federal determina-se pelos poderes constituídos da soberania, que dá personalidade jurídica internacional de direito público à União; e da autonomia, que caracteriza os estados membros como entidades federadas componentes.

4.1.2 Modernização do conceito

A concepção clássica do federalismo, contudo, é tradicional e não leva em consideração as mudanças no sistema internacional, que ocasionaram importantes transformações na organização do Estado. Por isso, encontramos Estados unitários que reservam grande autonomia para suas partes constituintes, como Portugal e Espanha, e Estados federais que dividem com seus membros federados a competência para manter relações externas, como a Suíça e a Bélgica.

A nova realidade, que abrange a crescente atuação das unidades federadas no plano externo, possibilitou que novas interpretações da teoria do federalismo surgissem. Kugelmas e Branco (2002, p. 163) afirmam que há um abismo entre os modelos clássicos de federalismo e o que vem sendo concretamente praticado na experiência de vários países, sugerindo que isso se tornou um desafio às teorias historicamente consagradas ao limite de ser necessária uma reformulação destas.

Para os autores (KUGELMAS; BRANCO, 2002, p. 166), a realidade contemporânea vem alterando amplamente os referenciais teóricos e os ordenamentos constitucionais, visto que os governos subnacionais vêm atuando externamente de maneira ativa em vários países, mesmo no caso das circunscrições administrativas dos países unitários38. Kugelmas e Branco (2002, p.166, grifo dos autores) concluem:

Isso tem mostrado que não é porque as unidades federadas estão atuando na cena internacional, que os países federativos estão deixando de sê-lo, se nos detivermos em uma definição rigorosa. O fato é que a realidade

contemporânea vem moldando novas relações entre o Estado federal e suas unidades constituintes. Um rápido panorama das relações exteriores dos

Estados federais tem indicado um cenário fluido e mutável, nos quais as possibilidades de atuação externa das unidades subnacionais são distintas de país a país. [...] Num certo sentido é possível especular que alguns pressupostos típicos dos sistemas confederados possam estar ganhando força.

38 _{Sobre esse tema, kugelmas e Simão Branco (2002, p. 166) acrescentam: “Embora o federalismo apresente em} sua estrutura uma forma de organização de poder descentralizada e, talvez, mais democrática, é a forma unitária que continua sendo a mais adotada. O sistema unitário é caracterizado pela centralização do poder político, com o governo central controlando toda a vida política do Estado. Podemos apontar entre as causas de sua vigência, o tamanho diminuto da maioria dos países, um passado de formação nacional relativamente homogêneo, sociedades com um nível de eqüidade socioeconômica equilibrada, um controle mais efetivo da unidade nacional, em meio a um passado de conflitos internos e por guerras e rivalidades com estados vizinhos”.

Num sentido mais específico, Bogéa Filho (2001, p. 23) destaca que o direito internacional também parece refutar a distinção entre federação e confederação feita pela ciência política a partir da competência sobre política externa:

Segundo os ensinamentos de direito internacional, uma unidade federativa de um Estado federal pode atuar diretamente no cenário internacional e nem por isso o Estado a que pertence deixará de ser uma federação e passará a uma confederação, como indicariam os estudiosos em ciência política.

A concepção contemporânea de federação, para Bogéa Filho (2001, p. 25), tem provocado a adaptação da legislação de diversos Estados no sentido de ensejar a participação de seus membros constituintes na formulação e na implementação de políticas voltadas para os interesses externos destas entidades federadas, visto que, os imperativos da interdependência entre as nações estenderam a busca de soluções externas para problemas internos locais. Isto permitiu o fortalecimento do papel dos governos locais, ampliando suas competências externas, pois, por serem instâncias mais próximas dos cidadãos, conhecem melhor as condições locais e o que é necessário para aumentar o bem-estar da sua população.

A federação, portanto, é a forma de Estado que oferece melhores condições à atuação de suas partes constituintes, embora não a única, por assegurar na Constituição federal a autonomia39 e, em muitos casos, a competência em matéria internacional para seus membros federados. A partir da atuação internacional dos estados federados, ensejou-se uma profunda discussão a respeito da capacidade jurídica internacional destas entidades na doutrina de direito internacional e na elaboração da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados.