De acordo com a Constituição de 1988142, é competência do ente municipal (art. 30, VIII), no que couber, a promoção do adequado ordenamento territorial mediante o planejamento, controle do uso, parcelamento e ocupação do solo urbano, que deverá estar em consonância com a o disposto nos arts. 182 e 183 do mesmo texto legal, regulamentados pela Lei do Estatuto da Cidade (BRASIL. Lei n. 10.257/ 2001).
Dentre as atribuições do Município na ordenação da cidade, destacamos dois pontos: 1) a definição dos limites do perímetro urbano e de expansão urbana; e 2) o planejamento democrático do uso do território municipal.
A definição do perímetro urbano é uma das mais elementares competências municipais, pois delimita seu espaço de atuação. Para defini-lo, o critério é jurídico, conforme dispõe o art. 3º do Decreto-Lei n. 311, de 02 de março de 1938143. Um assentamento ou aglomeração humana, no Brasil, só adquire a categoria de cidade quando o seu território se transforma em município. Portanto, cidade, no Brasil, é caracterizada por ser a sede do governo municipal, qualquer que seja sua população144.
Todavia, não podemos entender cidade e Município como termos sinônimos. “As cidades [...] não têm personalidade jurídica nem autonomia política; são meras circunscrições administrativas do Município” (MEIRELLES, 1998, p. 72). Cabe ao
142 No caso dos Municípios localizados no Estado do Pará, em matéria urbanística, deve ser observado também o disposto nos arts. 236 a 238 da Constituição Estadual.
143 Outros critérios utilizados para a definição dos limites urbanos é a aplicação do disposto no art. 32 do Código Tributário Nacional e dos requisitos contidos na Lei Federal 11952/2009 seu decreto regulamentador, analisados em detalhe a seguir.
144 Assim, [n]o direito brasileiro, os municípios, todos, independentemente de população, arrecadação ou qualquer critério, têm a mesma competência, submetidos ao mesmo regime jurídico, dando origem a uma simetria que agrava as diferenças existentes [...] Por síndrome da simetria municipal entende-se a não diferenciação de tratamento dos municípios de acordo com suas características, dispensando-se o mesmo tratamento a um grande município com elevada taxa de demografia e boa arrecadação tributária, e a um município pequeno, desaparelhado administrativamente, com maior atividade rural, etc. (SEGUIN, 2005, p. 56).
Poder Municipal definir o perímetro urbano, e consequentemente, os limites da cidade145.
Vale acrescentar que, ainda que o Município possua competência legislativa para determinar sua zona urbana, tal determinação não possui o condão de transformá-la automaticamente em área de domínio público municipal, isto é, em instituir sua área patrimonial. Diferentemente do que ocorre com os Estados, que possuem bens por determinação constitucional, os Municípios no Brasil adquire somente quando esses lhes são concedidos pela União146 ou pelos Estados147 no qual estão localizados148.
Dessa forma, a doação é a forma inicial de constituição do Patrimônio público municipal. Afora essa etapa inicial, o Município geralmente tem seu patrimônio acrescido quando: a) da conversão de áreas rurais privadas em parcelamentos do solo urbano (art. 22 da Lei n. 6.766, de 19 de dezembro de 1979); b) da desapropriação de imóveis particulares e pelas demais formas de aquisição onerosa de imóveis privados admitidos pela legislação; e c) da sucessão irregular (BRASIL. Código Civil/2002, art. 1.844).
Portanto, podemos concluir que os Municípios apenas dependem do Estado e da União em sua fase inicial, isto é, para a instalação de sua sede, pois a própria expansão da cidade possibilitará a aquisição de novas áreas patrimoniais. Mas, essa presunção não se confirma em grande parte da Amazônia, no qual o Pará está inserido. Podemos apontar algumas razões para a ocorrência dessa particularidade. A primeira é o problema da grilagem que inviabiliza a formação de um mercado formal de terras, limitando a atuação dos municípios não apenas na
145Sobre o assunto, comenta Meirelles (1998. p. 74) que “lei municipal é a que declara e delimita o perímetro urbano, para todos os fins administrativos, urbanísticos e tributários, atendidos os requisitos mínimos da norma federal pertinente e as demais condições que a constituição estadual estabelecer. Pode ainda o município editar, por lei própria, outros requisitos para o reconhecimento do perímetro urbano, desde que não conflitem com as normas superiores da União e do estado e não atentem contra o direito de propriedade, segundo a normal utilização da terra”.
146 Visando simplificar e estruturar o processo de regularização fundiária de áreas patrimoniais sob competência da União na Amazônia legal, foi editada a Lei federal n.11.952/2009 (art. 21 e ss), regulamentada pelo Decreto n. 7341/2010. A referida lei substituiu a Medida Provisória n. 458/2009. A questão era anteriormente regulada pela Lei n. 6431/1977. Esse diploma foi regulamentado no mesmo ano pelo Decreto n. 80.511, posteriormente revogado pelo Decreto n. 3.743, de 5 de fevereiro de 2001.
147 Diferentemente, da legislação federal, recentemente modificada, a doação de áreas de reserva patrimonial para Municípios pelo Estado do Pará é disciplinada pelo Decreto-Lei n. 57, de 22 de agosto de 1969, que dispõe sobre as terras públicas, observado o disposto no art. 91, XIII da Constituição Estadual de 1989.
constituição de um patrimônio próprio, mas também no exercício de sua competência urbanística, como nos casos de autorização de loteamentos e na cobrança de tributos, tornando-os, nesse sentido, dependentes de novas doações de terras públicas149 e impossibilitando-os de cumprir com seu papel de regulador do uso do solo urbano.
O outro fator é que mesmo quando o município consegue identificar que a área objeto de sua pretensão se trata de um bem público, há incerteza quanto à dominialidade do bem, ou se trata de bem público que não pode ser doado, mas apenas cedido a título precário, ficando o município eternamente dependente do Estado ou da União.
Há ainda situações em que mesmo que uma área seja de domínio público, o ente municipal não possui direito de preferência à destinação da área para a constituição de seu patrimônio, como no caso de conflito com demandas de reconhecimento de territórios indígenas e quilombolas, ou a criação de algum tipo de unidade de conservação.
Portanto, as especificidades da aplicação de políticas setoriais ambientais e de reconhecimento de direitos territoriais diferenciados executadas na Amazônia150 podem impactar sobremaneira a destinação de áreas patrimoniais e mesmo a possibilidade de expansão urbana municipal, e consequentemente a execução de sua competência de planejamento e controle territorial.
A partir de 2001, o principal instrumento de planejamento participativo dos Municípios passou a ser o plano diretor. Segundo o art. 40, § 2º do Estatuto da Cidade esse instrumento de política urbana deve englobar o território como um todo. No entanto, tal determinação não implica a transformação de todo o território do município em área urbana ou dá a possibilidade do município disciplinar o uso do solo para atividades agrárias, como pode parecer à primeira vista.
Com o advento do Estatuto da Cidade não podemos mais entender o conceito de cidade como oposição ao que é rural. Todos os cidadãos residentes em aglomerações humanas existentes no território municipal devem ter acesso a serviços e infraestruturas oferecidas pelos poder público, e não apenas os que vivem em zonas urbanas. Entretanto, como o direito à cidade não anula a distinção
149 Segundo a legislação e a doutrina jurídica dominante (exceção encontrada da obra de JUSTEN FILHO, 2005), não é permitido ao Município desapropriar ou usucapir áreas do Estado e da União. 150 Não nos referimos aqui a uma particularidade jurídica, mas sim aos efeitos que a aplicação da
entre áreas urbanas e rurais, persistindo sua aplicação para fins de determinação de uso e parcelamento do solo, sua regulação jurídica demanda abordagens distintas151, realizadas por entes federados diferentes, e que atualmente não possuem políticas coordenadas.
Ante o exposto, se consideramos a elevada concentração de terras públicas, ocupadas ou não, indevidamente por particulares nos Municípios paraenses, poderemos perceber que a aplicação das disposições sobre o planejamento local fica bastante prejudicada, prevalecendo interesses e determinações supralocais, reforçando um modelo de planejamento autoritário e que vai de encontro com o princípio do federalismo cooperativo.