Apesar da abordagem coaseana de PSA ser considerada como a mais utilizada na concepção e análise do funcionamento deste mecanismo, são raros os casos em que a experiência de PSA se adequa à este modelo teórico. Schomers e Matzdorf (2013) buscaram fazer uma grande “varredura” na literatura referente a experiências de PSA, analisando 457 análises publicadas. Nesta pesquisa, os autores constataram que, de 102 experiências analisadas, apenas uma pequena minoria se adequava à conceituação coaseana (casos de pequena escala). A grande maioria das experiências se adequa à conceituação de PSA “pigouviano”, ou seja, em que o governo atua como um “agente do terceiro setor” em benefício dos usuários de SEs, prestando uma espécie de “subsídio” àqueles que prestam SAs à coletividade. Portanto, funcionam em especial para bens públicos, em que não é possível evitar a presença de free-riders e que há consumo não rival dos recursos naturais.
Esta constatação demonstra a insuficiência da abordagem coaseana para a análise das experiências reais de PSA. Pode-se afirmar, então, que é preciso avançar no aprimoramento conceitual de PSA de modo a conciliar teoria e prática no âmbito de análise deste tipo de instrumento. É neste sentido que esta seção objetiva delinear contribuições de outras escolas de pensamento dentro da análise econômica e social das questões ambientais (abordagem econômico-ecológica e institucionalista). O pressuposto básico é de que uma política de PSA bem estruturada deve incorporar princípios de justiça social e aspectos claros de sustentabilidade ambiental e não ser considerada apenas como forma de redefinição de direitos de propriedade e, por fim, realocação de recursos naturais e econômicos para otimização do bem-estar social.
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A economia institucionalista reconhece que os custos de transação são significativos e influenciam os resultados econômicos, implicando no desenho de instituições adaptativas e de soluções de governança ambiental. Além disso, este arcabouço teórico dá grande importância aos valores socialmente reconhecidos que vão além dos monetariamente contabilizados.
Aqui, analisa-se o problema ambiental com base no conceito de interdependência, ao invés de externalidade, e leva-se em consideração, de forma central, o papel da incerteza, as características contextuais biofísicas e sociais, os critérios de justiça prevalecentes e a imbricação entre os efeitos de eficiência e equidade na adoção do PSA (PAAVOLA, 2007). Faz-se necessário levar em consideração esta gama de fatores já que, na realidade, eles conferem viabilidade e legitimidade a um mecanismo de política ambiental, atendendo aos interesses dos praticantes (em especial, quando incluem os esquemas de PSA dentro de uma estratégia mais ampla de desenvolvimento rural) (PASCUAL et al., 2010).
A abordagem coaseana de PSA não dá atenção suficiente ao papel das instituições e benefícios compartilhados em sua estruturação, uma vez que destaca essencialmente os esforços necessários para a criação de um mercado de SAs (MURADIAN et al., 2010). No entanto, os sistemas de PSA não são criados em um vácuo institucional. Instituições diferentes promovem diferentes interesses e valores, influenciando os diversos tipos de comportamentos dos agentes. Neste sentido, para que um PSA funcione bem são demandadas partes cooperativas, o que só é possível quando o contexto institucional é devidamente considerado (VATN, 2010). Este mesmo tipo de argumento está presente em Sommerville et
al., (2009), para os quais a consideração da diversidade de contextos institucionais é condição
para o sucesso dos esquemas de PSA.
Para a discussão aqui realizada e com base na discussão exposta no capítulo 2, considera-se que as instituições, em uma definição simplificadora, são os hábitos e as regras formais e informais que regulam o que fazer e o que não fazer em uma grande variedade de situações repetitivas e estruturadas em múltiplos níveis de análise (NORTH, 2005; OSTROM, 2005). No contexto ambiental, elas regulam as interações humanas com os recursos naturais e, desta maneira, afetam processos de mudanças ambientais (CORBERA et al., 2009).
Vatn (2010) diferencia dois tipos de instrumentos econômicos de política ambiental: de um lado estão os Mercados para Serviços Ambientais (MSAs) e de outro os próprios mecanismos de PSA. Os MSAs exigem um serviço ambiental bem definido e lados de oferta e demanda de ativos, aproximando-se, portanto, do “PSA coaseano”. Por outro lado, PSAs não são mercados reais nos quais serviços ambientais são comercializados para compradores como qualquer outro bem. A “mercadoria” é mal definida e, na maioria dos casos, o Estado
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desempenha papel intermediário por meio da mobilização de recursos de consumidores para um fundo governamental, distribuindo-os posteriormente aos ofertantes de SAs a um preço estabelecido.
Muradian (2013) argumenta que (i) a alta complexidade e incerteza inerentes ao funcionamento dos ecossistemas e das interações entre estes e os impactos antropogênicos, (ii) a existência de informação imperfeita e assimétrica entre os agentes envolvidos a respeito dos serviços ambientais e da oferta de serviços ecossistêmicos e (iii) o funcionamento do mecanismo de pagamentos e o alto nível de especificiade dos ativos do capital natural constituem características importantes que qualificam a gestão de serviços ecossistêmicos.
A combinação destes fatores torna o mercado uma estrutura de governança inapropriada para moldar a interação entre os beneficiários de SEs e usuários destes recursos, sendo necessário a consideração de estruturas como a hierarquia e formas híbridas de governança quando da elaboração de um PSA. A economia ambiental neoclássica, portanto, é insuficiente para conceituar e analisar os mecanismos de PSA, sendo necessário lançar mão da abordagem institucionalista, em especial a NEI (MURADIAN, 2013).
A existência de especificidade dos ativos e de incerteza sobre o futuro gera a possibilidade de ações oportunistas dos agentes para tirar vantagem na elaboração de contratos. Além disso, tais atributos dificultam a “comoditização” dos SEs. Isto eleva os custos de transação, o que pesa contra a utilização da estrutura de mercado, que requer um elevado grau de comoditização, previsibilidade da oferta das mercadorias transacionadas, existência de amplo leque de demandantes e ofertantes destas, etc. Todas essas características das transações determinam o modo de governança a ser utilizado (mercado, híbrido ou hierarquia) (MURADIAN, 2013).
Segundo Muradian et al. (2010) e Pascual et al. (2010), o contexto no qual a maioria dos esquemas de PSA opera é frequentemente caracterizado por alto grau de incerteza (estrutural e informacional) acerca da responsabilização da oferta de SAs e na avaliação dos ganhos de eficiência. Se por um lado há incerteza estrutural derivada das complexidades biofísicas dos SEs, de outro a relação estrutural entre mudanças no uso da terra e a oferta de SEs é dependente do contexto aplicado e de difícil demonstração, já que muito pouco se sabe ainda sobre como se dá o funcionamento das dinâmicas não lineares e da resiliência dos ecossistemas (SPERANZA et al., 2010).
Já a incerteza informacional é dada pelo tipo e nível de informação requeridos para se compreender melhor as relações complexas entre os componentes do capital natural. Isso implica em um trade-off entre melhor conhecê-las e a viabilidade do PSA, já que neste
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processo os custos de transação são substancialmente elevados. A assimetria informacional torna-se, portanto, uma característica inerente à implantação da maioria dos esquemas de PSA, podendo ter também consequências sobre a justiça distributiva, dado que se deve levar em consideração a distribuição do poder de barganha entre os stakeholders, ou seja, a definição de quem estabelece as “regras do jogo” (KOSOY et al., 2008).
É certo que os custos de transação serão menores quanto menor a quantidade de agentes envolvidos. O mesmo será verdade para situações em que for mais clara as relações entre SEs providos e tipo de uso da terra. Este é, portanto, o ambiente ideal para o surgimento de esquemas de PSA coaseanos. No entanto, na medida em que o número de agentes e as incertezas ecossistêmicas aumentam, torna-se muito mais custoso a utilização dos mercados, já que o número de acordos aumenta substancialmente, elevando proibitivamente os custos de transação. Nestes casos, a administração pública pode conseguir os recursos com maior facilidade por meio de impostos ou taxas, simplificando as negociações com os ofertantes, o que resulta na perda do caráter coaseano de voluntariedade na prestação dos SAs, ainda que esta permaneça na tomada de decisão dos agentes rurais em participar dos mecanismos de PSA (VATN, 2010).
Ao se levar em conta que os custos de transação normalmente são elevados, entende- se a razão pela qual os intermediários têm papel tão crucial para a eficácia do PSA, visto que possuem a capacidade de reduzir o tamanho destes custos (VATN, 2010). Os intermediários, tendo controle sobre a informação relevante, têm a função de conciliar os interesses e expectativas de compradores e ofertantes de SAs por meio da adoção de noções de justiça distributiva que podem ser aceitas por ambas as partes, enquanto também assegura a viabilidade do PSA. Este agente cumpre com o papel central de evitar conflitos entre grupos sociais que derivam de interações históricas, condições distributivas atuais e noções de justiça incompatíveis, definindo, portanto, as “regras do jogo” (PASCUAL et al., 2010).
Em se tratando das considerações sobre equidade e eficiência, argumenta-se que estas questões estão, na realidade, frequentemente entrelaçadas. Em sendo assim, os tomadores de decisão irão continua e crescentemente ter que enfrentar o desafio de ter que ligar os esquemas de PSA com programas mais amplos de desenvolvimento rural (MURADIAN et.
al, 2010). Portanto, a interdependência entre efeitos de eficiência e de equidade deve ser considerada como uma característica essencial destes mecanismos, não havendo razão a
priori que justifique a prevalência de interesses de eficiência sobre objetivos de equidade (PASCUAL et. al, 2010).
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Segundo Corbera et. al (2007), de forma geral o conceito de equidade está relacionado à distribuição de fatores e bens numa sociedade de acordo com um conjunto de princípios ou critérios. Este é um conceito que tem especificidades de acordo com os diferentes contextos sociais, além de ser fortemente ligado às noções de justiça compartilhadas pelos stakeholders locais. Mesmo as abordagens “pró-pobres” (GRIEG-GRAN et al., 2005; PAGIOLA et al.¸ 2005) não enfrentam a dimensão de equidade e justiça econômica de PSA da maneira necessária, pois a distribuição dos benefícios diz respeito não somente a quem participa, mas também de como é distribuído o poder de barganha entre os agentes envolvidos e como seus interesses estão representados (PASCUAL et al., 2010; KRONENBERG ; HUBACEK, 2013).
Pascual et al. (2010) enumeram exemplos de critérios de justiça na distribuição dos direitos e dos recursos entre os stakeholders que podem ser adotados quando do estabelecimento de um mecanismo de PSA, como a oferta atual de SAs, maxi-min (em que os mais pobres recebem maior quantidade de recursos), e oferta esperada de SAs (quadro 5.1). Como os intermediários geralmente são os responsáveis por decidir qual critério prevalece, ele se torna agente determinante dos efeitos de equidade em um esquema de PSA.
Quadro 5.1: Critérios de justiça para programas de PSA Critério de
justiça Implicações de design
Compensação Pagamentos precisam compensar os proprietários de terras pelos benefícios renunciados em prol da prestação de serviços ambientais. Pagamentos são diferenciados de acordo com custos de prestação.
Bens comuns Pagamentos devem ser investidos em bens comuns (por exemplo, construção de uma escola), de forma que todos os ofertantes se beneficiem indiretamente e de acordo com seus usos relativos do bem comum em questão. Pagamentos não são diferenciados (não há pagamentos diretos).
Igualitário O design precisa distribuir os recursos de forma igual entre todos os ofertantes (por unidade de área de terra, por exemplo), independentemente do nível e custo da prestação do serviço ambiental. Pagamentos não são diferenciados.
Maxi-min Pagamentos objetivam maximizar o benefício líquido aos proprietários de terras mais pobres, mesmo havendo o custo de perda de eficiência. Pagamentos são diferenciados de acordo com o nível de renda dos provedores.
Fornecimento
real A alocação de recursos entre os proprietários de terras correspondem ao nível de produto real de oferta de serviços ambientais. Pagamentos são diferenciados conforme a oferta atual de serviços.
Oferta
esperada Pagamentos aos proprietários rurais dependem do nível esperado da oferta de serviços para um dado uso de terra. Pagamentos são diferenciados de acordo com a oferta esperada de serviços ambientais. Estes pagamentos compensam os proprietários de terras por mudanças específicas de uso da terra ou práticas que acredita-se que melhoram a oferta de serviços ambientais.
Status quo Pagamentos devem manter os níveis prévios da distribuição de renda relativa entre os ofertantes. Pagamentos são diferenciados segundo os impactos na desigualdade de renda.
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De acordo com Pascual et al. (2010), há um trade-off a ser resolvido quando se considera os critérios de justiça na distribuição dos pagamentos, pois os efeitos de eficiência e de equidade caminham em direções opostas. Por um lado, o efeito de eficiência é a diferença entre o efeito no bem-estar total induzido por um mecanismo de política em sociedade e os custos totais (de produção e de transação) incorridos em sua implanção. Em uma abordagem custo-benefício, este efeito pode ser medido por meio da variação de renda.
Por sua vez, o efeito de equidade é o impacto líquido que o esquema tem em um grupo de participantes considerado em relação a um cenário-base, para um critério de justiça dado. Tal efeito pode ser medido, por exemplo, pelo inverso do Índice de Gini, o qual mede o grau de desigualdade de renda entre os indivíduos de uma certa população. A depender do critério de justiça utilizado, é possível alcançar resultados mais eficientes às expensas de maior desigualdade distributiva, e vice-versa (vide figura 5.1).
Figura 5.1: Disposição dos critérios de justiça em relação ao trade-off de efeitos de equidade e de eficiência
Fonte: Pascual et al. (2010, p.1241).
Pascual et al. (2010) destacam três fatores que ditam o sinal dos efeitos de eficiência, além de três para sinalizar a equidade. Quanto aos primeiros, o nível de adicionalidade ambiental requer a definição de um cenário-base ou linha de base para futura comparação. Também é necessário conhecimento sobre o valor econômico dos serviços ofertados, o que traz dificuldades para em termos de mensuração prática e altos custos de transação. Por fim, o custo de implantação é essencial, incluindo neste os valores dos pagamentos além dos custos
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de transação e de oportunidade. Uma importante dificuldade para a análise custo-benefício de um PSA é a identificação da taxa de desconto apropriada para se analisar o valor presente dos benefícios ambientais e econômicos por este gerados, visto os questionamentos éticos sobre a validade de se afirmar que o valor do capital natural presente é maior do que no futuro.
A respeito dos efeitos de equidade, o espaço avaliativo escolhido é essencial. Por exemplo, pode-se analisar equidade pela distribuição de renda, aumento da capacitação dos agentes envolvidos e da liberdade de escolha dos beneficiários, etc. A dotação original, ex
ante, de direitos de propriedade sobre os recursos naturais entre os agentes também é central,
pois se constitui como o ponto de partida para qualquer avaliação de impactos do mecanismo de PSA. Por fim, a identificação dos stakeholders relevantes ou do conjunto de participantes de referência não é menos importante, já que questões de equidade devem estar referidas à distribuição das mudanças no bem-estar entre os grupos sociais (usuários de SEs, por exemplo), os prestadores de SAs e os free-riders (PASCUAL et al., 2010).
Conforme observado na figura 5.1, para se alcançar uma maior eficiência e adotar, por exemplo, o critério de compensação, pode ser que seja mais eficiente a contratação de maiores propriedades e/ou propriedades sem atividades econômicas produtivas, o que, por sua vez, pode engendrar uma piora na desigualdade de renda e de oportunidades no campo. Em esquemas de PSA “coaseanos”, em que a preocupação com a eficiência na oferta de SEs é o foco central, os critérios de compensação, fornecimento real e de oferta esperada são os mais propícios para alcançar este objetivo.
Por sua vez, por meio da escolha de um critério mais equitativo, por exemplo, o maxi-
min, os agentes mais pobres são beneficiados prioritariamente, sendo o foco do programa mais voltado para uma questão social do que propriamente ambiental. Por vezes, nem sempre os mais pobres são aqueles que podem oferecer as maiores mudanças pró-prestação de SAs, havendo, portanto, uma menor eficiência na utilização dos recursos do PSA. Portanto, em esquemas de PSA mais preocupados com questões de equidade do que de eficiência, os critérios de justiça para distribuição de recursos mais adequados seriam o de bens comuns, igualitário, maxi-min e status quo.
Gregory (2011) e McDermott et al. (2012) também chamam atenção para a centralidade da consideração da equidade na discussão dos PSAs. Gregory (2011) faz uma ampla revisão bibliográfica sobre aquilo que é discutido acerca deste tema a partir de uma ótica institucionalista. O autor destaca, assim como argumentam Pascual et al. (2010), que os conceitos de justiça e equidade são essencialmente específicos de acordo com o contexto e o
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lugar em que se desenvolve um esquema de PSA, além do que são variáveis em função do tempo, pois dependem dos valores reconhecidos pelos grupos de stakeholders em questão.
Gregory (2011) chama atenção para a importância da equidade no acesso ao mecanismo e nos processos de elaboração dos PSAs, além da já considerada preocupação com a distribuição dos recursos e responsabilidades entre as partes envolvidas. As instituições que governam as relações econômicas e sociais (por exemplo, valores culturais, direito de propriedade, legislação ambiental, organizações sociais, etc.), os intermediários (governos, ONGs e instituições privadas) e as estruturas de governança desempenham papel essencial na promoção de paridade participativa (ou seja, todos os stakeholders em interação com o mesmo poder de negociação e tendo suas reivindicações consideradas), na promoção de maior simetria ao acesso à informação e na geração de uma justa disposição do poder de barganha entre as partes envolvidas. Para que isto ocorra, é premente a promoção de mecanismos de PSA que sejam transparentes no estabelecimento das regras e em seu gerenciamento, condição indispensável para que a sociedade o considere como uma ferramenta legítima.
Na mesma linha de argumentação, McDermott et al. (2012) afirmam que o conceito de equidade é de caráter comparativo, preocupando-se principalmente com as relações entre indivíduos e suas circunstâncias relativas. A consideração de equidade em um esquema de PSA deve compreender a estrutura social, econômica e ambiental de cada contexto específico. Faz-se necessário a lembrança de que a depender dos critérios de justiça distributiva eleitos, pode-se melhorar ou piorar o panorama de (des)igualdade entre os agentes. O quadro 5.2 demonstra os princípios de justiça distributiva que podem ser utilizados quando da implantação de um PSA.
Quadro 5.2: Princípios de justiça distributiva
Tipo Teoria de base Princípio
Baseado nas consequências
Utilitarismo Maior benefício para o maior número de pessoas possível. Economia do bem-estar Utilidade individual contribui para o bem-estar agregado.
Baseado nas regras
Libertarismo Direitos iguais a todos. Igualitarismo Partes iguais a todos.
Baseado no mérito Recompensa proporcional ao esforço. Baseado nas
necessidades Recompensa de acordo com a necessidade.
Fonte: McDermott et al. (2012, p.3).
Dentre os princípios acima dispostos, os dois últimos se destacam quando do estabelecimento de mecanismos de PSA como políticas públicas. A depender do contexto em
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que é aplicado, o PSA pode ser mais voltado a cobrir os custos de oportunidade de ofertantes mais eficientes (baseado no mérito), ou atender àqueles mais desprovidos de recursos (baseado nas necessidades). Os casos analisados neste presente trabalho se adequam mais ao primeiro princípio, mas há experiências no Brasil, como o Programa Bolsa Floresta do estado do Amazonas (VIANA, 2008) e o Programa Bolsa Verde (SIMÃO et al., 2013) do governo federal, que se adequam ao segundo.
Estes dois últimos programas foram desenhados mais como políticas de cunho social com objetivos de diminuir a pobreza daqueles que habitam em áreas de floresta nativa, e ofertar alternativas de produção econômicas mais amigáveis aos ecossistemas e, com isto, reduzir o desmatamento e a degradação florestal. Tais esquemas buscam reconhecer a importância destes prestadores de SAs como estratégia para conter a perda de SEs relacionados às florestas – em especial, no bioma Amazônia – mas guiando-se, no processo de seleção dos beneficiários, pela condição socioeconômica e localização dos ofertantes de SEs.
Segundo McDermott et al. (2012), é essencial atentar-se para a justiça processual (ou