No capítulo 2 desta pesquisa tratamos o Estado brasileiro e a cultura do sigilo, no item 2.1, e no item 2.3 apresentamos uma análise da ECT, em que destacamos alguns aspectos de sua cultura organizacional. Quanto e como essa cultura organizacional influencia na implantação da LAI?
Segundo Schein (2004, p.304) a cultura organizacional tem suas origens nas crenças, valores e suposições dos fundadores de uma determinada organização; nas experiências adquiridas entre os membros do grupo dessa organização; e em novas crenças, valores e suposições trazidas pelos novos membros e lideranças. Assim, a cultura organizacional pode ser considerada um conjunto de valores, crenças e entendimentos que os integrantes de uma organização têm em comum, que possibilita a coesão da organização, para que possa tomar decisões e desempenhar suas atividades. Schein, por sua vez, enfatiza a cultura organizacional como o resultado da dinâmica de uma determinada organização e que é preciso adotar um modelo de cultura que faça justiça ao que o conceito conota e que possa ter utilidade em outros campos (PIRES, 2006, p.90).
Para Pires (2006, p.100) o desenho organizacional público, na realidade brasileira, normalmente é com formas bastante complexas e níveis hierárquicos múltiplos.
Essa estrutura demonstra um paternalismo que gera um alto controle de movimentação de pessoal e da distribuição de empregos, cargos e comissões dentro da lógica dos interesses políticos dominantes.
Outra característica marcante é que são estruturas altamente estáveis, que resistem de forma generalizada a mudanças de procedimentos e implantação de novas tecnologias. A cultura da interferência política e administrativa vigente pode ser caracterizada como predominantemente regida por um governo de poucas pessoas e patrimonialista e, também, burocrática e corporativa. É esta cultura que orienta a prática de gestão das organizações públicas. (PIRES, 2006, p.100).
O autor ainda destaca que a história da administração brasileira se repete com dois modelos em permanente disputa, de um lado a burocracia formalista, centralizadora, ineficaz aliada aos interesses econômicos retrógrados e conservadores e, de outro lado, as correntes modernizantes da burocracia e seus próprios aliados políticos e empresariais. Uma quer perpetuar seu controle social e privilégios, e a outra aponta para a globalização e o liberalismo. (PIRES, 2006, p.94 apud CASTOR E JOSÉ, 1998)
Com o objetivo de desenvolver mecanismos institucionais e organizacionais que permitisse à administração pública brasileira promover e assegurar o acesso a informações públicas como um direito fundamental do indivíduo e capaz de contribuir para consolidação da democracia brasileira, em especial, a CGU promoveu, em parceria com a Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (UNESCO), sob a coordenação do Professor Roberto da Matta, a elaboração do “Diagnóstico sobre valores, conhecimento e cultura de acesso à informação pública no Poder Executivo Federal Brasileiro” em 2011. A referida pesquisa esteve inserida no contexto do Projeto denominado “Política Brasileira de Acesso a Informações Públicas: garantia democrática do direito à informação, transparência e participação cidadã”, e possibilitou identificar a presença de fatores culturais que favorecem a transição para uma cultura de livre acesso à informação, ou no em sentido contrário, ensejassem a manutenção de uma cultura do segredo. Outro destaque da pesquisa é que os resultados permitem identificar outras condições, de natureza organizacional, operacional e tecnológica dos processos de tratamento da informação, tendentes a facilitar ou dificultar essa mudança (BRASIL/CGU, 2011c, p.3)
Nas conclusões do Sumário-Executivo, os pesquisadores consideram possível afirmar a existência de um movimento em curso, em 2011, de abertura e conscientização sobre a importância da transparência. Verificou-se também que todos os órgãos e entidades participantes da pesquisa desenvolviam algum tipo de prática na área de transparência, com amplo uso das páginas eletrônicas para a publicação de notícias, informações, serviços e/ou relatórios. Pelo diagnóstico a disponibilização ativa de informação reduz os pedidos,
contribuindo para a relação Estado e sociedade. A pesquisa revelou ainda que praticamente todos os órgãos apontaram iniciativas ou planos de melhoria da gestão de informações e arquivos e de aumento da disponibilidade de informações nos sites. (BRASIL/CGU, 2011c, p.18).
A pesquisa também apontou os desafios que seriam enfrentados para a implementação bem-sucedida da Lei, sendo a cultura do segredo, identificada principalmente na constante preocupação com o “mau uso” das informações pelo público, com a “má interpretação” ou “descontextualização das informações” (BRASIL/CGU, 2011c, p.18). O controle das informações (o que está sendo informado, para quem e com qual objetivo) apareceu como prática recorrente, como um reflexo da visão de que as informações sob a guarda do Estado são tratadas pelos servidores públicos como de propriedade do Estado, como destacado na conclusão da pesquisa.
Para garantir a efetiva aplicação da LAI, o Sumário-Executivo apresenta propostas de mudanças necessárias na Administração Pública Federal em três aspectos: cultural, a organizacional e operacional. No aspecto cultural destaca a definição clara do que é/não é informação pública (para reduzir o arbítrio pessoal para as decisões); enfrentar a complexa cultura do papel, gaveta e pendrive que se reflete na “difusa sensação” que os funcionários públicos são proprietários da informação, disponibilizando ao seu critério; incentivar uma nova cultura de produção e compartilhamento de bancos de dados (aí incluídos aqueles contendo informações primárias). No aspecto organizacional, a proposta de existência de áreas responsáveis pelo recebimento e acompanhamento dos pedidos de informação, que se concretizou com a criação dos SICs, assim como, setores encarregados de supervisionar (foi criado em lei a Autoridade de Monitoramento da LAI em cada órgão); abertura e manutenção de canais eficientes de comunicação entre os órgãos de Estado/governo e a sociedade; implantação de rotinas informatizadas para o fluxo entre solicitações e respostas, o que se concretizou com a disponibilização do sistema e-SIC; programas de sensibilização, treinamento e capacitação dos recursos humanos com foco nas transformações exigidas pela LAI, que foram efetivadas com cursos presenciais e a distância, com apoio da ENAP e está em andamento a política para arquivos de documentos e também para o arquivamento eletrônico nos órgãos da administração federal. Por fim, no aspecto operacional que trata da universalização da gestão eletrônica de documentos e de acompanhamento de processos, com interfaces que permitam o acesso direto dos cidadãos interessados (a implantação do SEI no âmbito da administração pública federal); digitalização de documentos, sites bem desenhados; banco de dados com um mínimo de obstáculos para o acesso ao cidadão comum, e a definição de orçamento que
possibilite a efetivação de todo esse novo ambiente de acesso a informação pública federal. (BRASIL/CGU, 2011c, p.19/20).
Percebe-se que um conjunto amplo de mudanças sugerido no Sumário-Executivo, ou já foram implementadas, ou em estão em andamento. Entretanto, a realidade de cada um dos órgãos da APF é mais complexa, principalmente autarquias, fundações e empresas públicas com corporações organizadas e estruturas rígidas, mesmo com mudanças dos nomes das áreas, departamentos, gerencias, continuam no ciclo corporativo e distante da sociedade. Pires destaca o afastamento das organizações públicas para o atendimento das necessidades dos cidadãos.
A cultura de organizações públicas leva essas mesmas organizações a burocracias públicas tradicionais que além de terem se tornado complexas, com características centralizadoras e estruturas rígidas, não têm sido orientadas para o atendimento das necessidades dos cidadãos, ou para a eficácia e efetividade. Para tanto, difundem-se no setor público inovações consideradas exitosas no setor empresarial, sem que se considerem objetivos e valores predominantes na administração pública. (PIRES, 2006, P.100) O diagnóstico apresentado no Sumário-Executivo da pesquisa se enquadra no ambiente da ECT. Junquilho e Leite da Silva (2004) realizaram estudos sobre os aspectos culturais existentes entre os funcionários dos Correios, de uma determinada regional90, e identificou a existência de uma cisão na empresa entre a área operacional e administrativa, além da separação entre gestores e trabalhadores na área operacional (TEIXEIRA, 2013, p.214).
Como já destacado neste estudo, as relações de trabalho na ECT estavam baseadas no autoritarismo militar (Teixeira, 2013, p.53). A lógica militarista que valoriza e enfatiza a disciplina, a ordem e a hierarquia tornaram-se parte das práticas cotidianas, presente em todo o processo operacional e organizacional da empresa, segundo o autor. As contestações às ordens e às rotinas de trabalho além de ignoradas eram combatidas e perseguidas pelos gestores. Teixeira (2013, p.53) identifica como elementos que estimulam práticas constantes e autoritárias de gestão pelo mecanismo do poder militar, sem necessidade de consenso ou hegemonia; uma legitimidade garantida, portanto, pela força. Uma realidade que se mantém até o presente ano de 2016.
Ao analisar os ambientes organizacionais na DR estudada, Junquilho e Leite da Silva (2004) concluem pela busca de um diálogo entre alta administração e os funcionários. A construção
90 O estudo empírico dos autores foi realizado na Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos – ECT, em 2000,
de um ambiente de confiança e transparência seria fundamental para proporcionar transparência e acesso às informações à sociedade para qual a empresa presta serviços.
Os resultados da pesquisa realizada na XYZ permitiram a caracterização da heterogeneidade e complexidade no cotidiano organizacional, refletindo a empresa como espaço não só de consensos, mas também de diferenciações e fragmentações.[...]. Importa, sim, iniciar um processo de discussão, envolvendo o que é comum e incomum entre valores desejados e a realidade vivida pelos atores, não para tornar consensual o que não pode ser homogêneo, mas permitir a reconstrução de práticas inerentes às intenções de valores organizacionais que, certamente, não vão substituir culturas, mas promover o confronto, o debate, o conhecer, o reaprender.
Portanto, a contribuição da discussão desenvolvida neste artigo está em tornar mais rica e produtiva a ideia de que valores “nas organizações” – e não “organizacionais” – são construídos socialmente - e não, a priori, pelos desejos da alta administração. As “intenções organizacionais”, mesmo predefinidas, não seriam ditames, mas uma agenda norteadora para a área de gestão de pessoas. Pode-se, então, imaginar a construção de um diálogo entre a alta administração e os funcionários, baseado no reconhecimento do processo de redefinição de significados no universo organizacional, caracterizado por “consensos”, “diferenças” e “fragmentos”. (JUNQUILHO; LEITE-DA-SILVA, 2004, p.150)
Schein (2004, p.335/6) reforça que a mudança cultural inevitavelmente envolve desapego e reaprendizagem e, portanto, é, por definição, transformadora. Segundo o autor, construir uma organização eficaz é, em última instância, uma questão de mesclar as diferentes subculturas, incentivando a evolução de objetivos comuns, linguagem comum e procedimentos comuns para resolver problemas.
A implantação da LAI na ECT encontrou, inicialmente, grandes barreiras, que inicialmente foram ultrapassadas porque a alta direção da empresa tinha orientações de governo para a garantia de cumprimento da lei. Entretanto, a cultura do segredo para uma cultura do acesso, além dos obstáculos operacionais e técnicos, encontra resistência nos empregados, como identificado no Sumário-Executivo, “o controle das informações, especialmente dos bancos de dados, cria um status diferenciado e garante o espaço político dos técnicos dentro de seus órgãos”. É esse poder dentro da ECT que faz persistir a resistência em disponibilizar informações não só para o público, mas às vezes até para outras áreas da própria administração da empresa. No evento de divulgação da LAI na ECT realizado dias 2 e 3 de maio de 2012, o então Vice-Presidente Jurídico chegou a exemplificar tal situação informando que iria usar o SIC para conseguir informações da própria empresa, pela dificuldade de receber informações de outras áreas quando solicitado.
Nas respostas ao questionário aplicado aos Pontos Focais do SIC, é possível perceber as diferentes subculturas presentes na forma de olhar o que se passa na empresa, de como se dá a gestão documental, a transparência e a implantação da LAI.