Segundo Azevedo (2007, p. 21), a temática qualidade está na moda, é indissociável da competitividade e é um dos maiores desafios de toda a Administração Pública. Nesse sentido, reitera que “a qualidade significa muito mais do que o cumprimento das especificações de bens e serviços, abrange as actividades, as pessoas, a organização como um todo e a sua relação com o exterior, e não diz respeito às organizações privadas!”.
Considera, ainda, que a Administração Pública portuguesa é o sector económico que oferece um maior número de bens e serviços ao cidadão, logo é expectável que dedique largamente a sua atenção às questões da qualidade, mormente no que concerne à satisfação dos seus clientes pois “estes assumem o duplo papel de contribuintes e de beneficiários do serviço público”.
Continua a ser difícil definir “Qualidade”, não obstante ser uma temática antiga. Os conceitos de qualidade permutam ao longo dos tempos, uma vez que acompanham a evolução dos mecanismos através dos quais as organizações procuram gerir essa mesma qualidade (Carapeto e Fonseca, 2005). Além do mais, a qualidade tem uma componente subjectiva, por vezes difícil ou mesmo impossível de medir com precisão, mas a qualidade necessita de ser objectivada e quantificada de forma a ser mensurável para, na medida do possível, ter alguma forma de medição ou comparação (Pires, 2007).
Segundo Tribus (1990, p. 2) a qualidade é:
(…) o que torna possível a um consumidor ter uma paixão pelo produto, ou serviço. Dizer mentiras, diminuir o preço ou acrescentar propriedades pode criar um entusiasmo temporário. Isto permite à qualidade sustentar a paixão.
O amor é sempre instável. Portanto, é necessário mantermo-nos próximos da pessoa cuja lealdade pretendemos manter. Devemos estar sempre alerta, no sentido de entender o que agrada ao cliente, porque somente o cliente define o que constitui a qualidade. O namoro ao cliente nunca acaba.
Assim, a qualidade começa com a compreensão das necessidades do cliente e os serviços de qualidade começam com a sua implementação no interior da própria organização, uma vez que a Administração Pública possui um avariado leque de serviços. Como tal, é o sector que mais atenção deve dedicar às questões da qualidade.
O investimento em qualidade deve ser encarado como um factor prioritário para a modernização dos serviços públicos, além do mais este é um domínio que se reveste de carácter evolutivo não estando nunca concluído (SMA, 1999).
De facto, nos últimos anos, a qualidade deixou de ser vista simplesmente na relação “administração-cidadãos”, mas passou a ter em conta todas as partes interessadas (os stakeholders), nomeadamente funcionários, cidadãos, gestores, parceiros, fornecedores e sociedade em geral. Com a instituição do Sistema de Qualidade em Serviços Públicos, pelo Decreto-Lei nº 166-A/99, de 13 de Maio, o conceito de qualidade passa a ser definido como “uma filosofia de gestão, que permite alcançar uma maior eficácia e eficiência dos serviços, a desburocratização e simplificação de processos e procedimentos e a satisfação das necessidades explícitas e implícitas do cidadão” (artigo 3.º do supracitado diploma). Assim, a partir de 2002, a Direcção-Geral da Administração Pública (DGAP), enquanto serviço responsável pela promoção da inovação e qualidade na Administração Pública, tem vindo a desenvolver um conjunto de iniciativas, entre as quais se destaca a utilização da Common Assessent Framework6 (Estrutura Comum de Avaliação).
Em 1996, após aprovação da Carta Europeia para a Qualidade, a Comissão Europeia comunica aos Ministros, responsáveis pelas Administrações Públicas dos quinze, a urgência em criar e dinamizar uma Política Comum da Qualidade para as Administrações Públicas dos Estados Membros, com base no princípio de que quanto melhor for a Administração Pública Europeia, melhor Europa se terá e maior Cidadania Europeia se conseguirá
Em 1998, os Ministros reunidos em Londres, decidem criar o Quality Steering Group, com o intuito de pensar num referencial comum para as Administrações Públicas Europeias, em que Portugal, Áustria e Finlândia, são os três países líderes do Projecto, apoiados pelo EIPA (European Institute of Public Administration) e Comissão Europeia.
A Estrutura Comum de Avaliação (CAF) foi construída para ajudar as organizações públicas da União Europeia a compreender as técnicas de gestão da qualidade, de modo a melhorarem o respectivo desempenho. A CAF foi desenhada para ser utilizada por
6 A publicação da CAF (versão 2007) é promovida pela Direcção-Geral da Administração e do Emprego Público.
todos os sectores da administração pública, independentemente do seu nível (nacional, regional ou local).
Os princípios da qualidade, vertidos na filosofia da CAF, espelham alguns dos eixos das recentes reformas da Administração Pública, nomeadamente do SIADAP – Sistema Integrado de Avaliação do Desempenho da Administração Pública, o qual, para além do desempenho individual (dos funcionários), considera a avaliação do desempenho das organizações.
Comparada com um modelo de Gestão de Qualidade Total, a CAF é um modelo simples, especialmente concebido para avaliar o desempenho da organização. Para uma avaliação mais detalhada, os organismos públicos deverão recorrer a modelos mais pormenorizados (de que é exemplo o EFQM). A vantagem deste modelo é precisamente a compatibilidade com os modelos de Gestão de Qualidade Total, constituindo-se assim como o primeiro passo para a implementação da gestão da qualidade.
Este instrumento de auto-diagnóstico permite uma avaliação crítica da organização, orientando-se por dois tipos de critérios: meios e resultados (figura 1) que perfazem um total de nove critérios essenciais à definição das organizações. Deste modo, o principal objectivo desta avaliação prende-se com a identificação dos pontos fortes e dos pontos fracos da organização no sentido de uma melhoria contínua dos serviços.
2.1.5 Qualidade na Administração Local
Ao nível da Gestão Municipal, a qualidade é tida como um conceito evolutivo que tem a ver com os próprios valores e padrões que o cidadão espera do “produto” recebido. Além disso, é um conceito que sintetiza um conjunto de técnicas orientadas para uma nova filosofia de gestão que direcciona as atenções para a satisfação das necessidades e expectativas do munícipe (Dray, 1995).
Na Administração Local as preocupações com a qualidade surgiram na década de 90 com o intuito de aumentar a participação dos munícipes e a eficiência dos serviços (Rocha, 2006).
O sistema político local tem contornos especiais que devem ser cuidadosamente analisados e tidos em consideração, entre os quais se destacam:
- As autoridades locais estão sujeitas a eleições, pelo que a gestão tem que estar atenta ao suporte político e assim a qualidade não é apenas um problema de gestão, mas também um problema político.
- Os municípios são organizações com diferentes funções, tais como responsabilidade pelas infra-estruturas, educação, habitação social.
- Os municípios são moldados pela cultura local, pelo que a adopção de um modelo de qualidade tem que ter isso em conta. Neste sentido, a gestão das queixas e reclamações é fundamental, porque permite descobrir as fraquezas dos serviços, identificar as áreas de melhoria e demonstrar preocupação em resolver os problemas dos utentes. Neste sentido, a implementação de um sistema de reclamações deve constituir a primeira fase para a gestão da qualidade (Brennan e Douglas, cit. in Rocha, 2006, p. 105).
Portanto, as câmaras municipais, tal como os restantes órgãos e serviços da Administração Pública, não podem ignorar a questão da qualidade dos serviços (Dray, 1995).
Para Caupers (2001), os serviços públicos, desde logo da Administração Local, são estruturas organizativas encarregadas de preparar e executar as decisões dos órgãos das pessoas colectivas que prosseguem uma actividade administrativa pública. Nesse sentido, é fundamental uma aposta na qualidade para realizar a reforma e a modernização administrativa, bem como se ajustar a estrutura organizacional no sentido de uma maior proximidade com o cliente.
Um dos trabalhos mais exaustivos sobre a qualidade na Administração Local, realizada para os municípios portugueses é, segundo Rocha (2006, p. 108), o trabalho de Patrícia Sá onde ressaltam algumas observações, designadamente:
- Existe uma forte consciência da importância da adopção duma gestão da qualidade;
- Todavia as iniciativas são relativamente recentes, baseando-se essencialmente na utilização das Cartas da Qualidade e formas simples de melhoria dos serviços, designadamente boas práticas de modernização administrativa;
- A publicação do Decreto-Lei n.º 166-A/99 que constitui o SQSP (Sistema da Qualidade do Sector Público) teve um papel importante, despoletando iniciativas no domínio da qualidade. Mas a sua não regulamentação tem impelido ao recurso da certificação com base nas normas ISO (ISO 9001:2000);
- Só ultimamente é que tem ganho relevo a auto-avaliação com base no EFQM, na versão da CAF;
- Os processos da Qualidade reportam-se apenas a uma área dos municípios, já que estes são organizações de multifunções, onde se torna muito difícil uma implementação generalizada.