A motivação para a livre nomeação de servidores temporários é histórica e tem como suporte a “confiança”. Essa confiança, na Carta Magna, tem sustentação nos atos discricionários previstos na administração pública. A palavra
“confiança”, segundo Ferreira (1985, p. 456) tem, entre outros, os seguintes significados: “1. Segurança íntima de procedimento. 2. Crédito, fé. 3. Boa fama. 4. Segurança e bom conceito que inspiram as pessoas de probidade, talento, discrição etc. 5. Esperança firme. 6. Familiaridade”. O sexto significado remonta às bases da seleção de pessoas no funcionalismo público caracterizado pelo patrimonialismo. Destaca-se, assim, o valor da confiança:
Ainda no processo de formação da estrutura partidária, as estratégias de ocupação dos cargos se caracterizaram pela mobilização de redes pessoais e políticas, cuja lógica remonta à formação de nossas instituições político-administrativas. A importância desta lógica de rede pessoal se cristalizou na própria noção de confiança, que a linguagem cotidiana associou aos cargos de livre provimento na administração pública brasileira (LOPEZ; PRAÇA, 2015, p. 109).
Weber (1999) faz referência à confiança como fator primordial para a escolha de trabalhadores em épocas passadas, atestando que
Mesmo em formações políticas tão extensas quanto as do antigo Oriente, bem como nos reinos de conquistadores germânicos e mongóis e em muitas formações estatais feudais, autoridades contínuas com competência fixa não constituem regra, mas a exceção. Nelas, precisamente as medidas mais importantes, o soberano manda realizar por homens de confiança pessoal, comensais ou servidores da Corte, com autorizações e encargos temporários estabelecidos para o caso concreto, e não fixamente delimitados (WEBER, 1999,p. 199).
A necessidade da confiança para a escolha de pessoal como forma de garantir a governabilidade, é assunto tratado por Lopes, Bugarin e Bugarin (2015, p. 34). Sobre essa questão, Weber (1991) já adiantava a tendência de que
nas seleções de funcionários por escolha, é natural que os partidos não insistam nas condições de perícia, mas nos serviços prestados pelos militantes ao cacique do partido. Isto aplica-se a toda forma de recrutamento de funcionários mediante eleições, à designação de funcionários escolhidos pelos patrões do partido ao confeccionar a lista dos candidatos, ou à livre nomeação por um chefe, que ele mesmo escolheu (WEBER, 1991, p.16).
O Supremo Tribunal Federal (STF) também sustenta o entendimento de que os cargos necessitados do fator confiança para a escolha do ocupante podem ser constituídos em comissão (Oliveira, 2004, p. 19). Porém, transita a discussão se esta confiança é a depositada no funcionário, em quem o nomeia ou na instituição estatal. Borges (2012, p. 47) defende que a confiança é relativa à instituição. Tal preocupação gira em torno das práticas patrimonialistas em
detrimento da capacidade técnica. Santos (2011) corrobora Oliveira (2014), ao definir o referido fator:
A confiança é noção vinculada aos princípios que regem a administração pública, como o da eficiência. Quando se lê na Constituição que o cargo de provimento em comissão é de livre nomeação e exoneração, deve-se ler: liberdade condicionada aos princípios constitucionais. A liberdade é para escolher alguém de confiança, mas que tenha capacidade técnica e idoneidade ética e moral. Do contrário, continuaremos a conviver com a nomeação de apadrinhados, apaniguados e cabos eleitorais, para contemplar um amigo ou premiar um devoto, como há 500 anos (SANTOS, 2011).
Sobre o entendimento do Poder Judiciário na questão da confiança como fator de critério para seleção de pessoal, tem-se que
A Ministra do STF Cármen Lúcia Antunes Rocha (1994, p. 163) já defendeu que a confiança tem que se firmar em qualificação profissional, em merecimento que se liga às condições para o desempenho da função e não em qualificação patronímica, com base no parentelismo, personalismo e paternalismo do poder. Segundo ela, a República, embora ostentasse a bandeira da objetividade, em reação ao nepotismo que desembarcou no País com as sesmarias e capitanias em sua maioria hereditárias, não logrou êxito em extingui-lo, tendo-se criado um coronelismo, preservando o espírito familiar do provimento de funções públicas, pelo que o provimento atual de funções de confiança, em oposição às raízes do Estado brasileiro, em que os interesses pessoais dos ocupantes do poder eram os definidores do que seria o público, deve, em obediência ao princípio constitucional da impessoalidade, se dar em razão da condição profissional do agente público (BORGES, 2012, p. 50).
Ribeiro (2010, p. 8419) destacou a divergência entre a norma e a realidade brasileira, que promove confusão no direito pátrio do cidadão, que não pode compreender porque a Carta Magna permite que se empregue pessoas com base no fator “confiança”, mas não permite que pessoas da família que são de total confiança, a princípio, possam ter essa oportunidade.
Tal confusão, entretanto, não se faz relevante no momento em que se critica veementemente as subjetividades presentes nas nomeações que não passam por concurso público. Mesmo reconhecendo-se alguma ou toda subjetividade inerente ao ser humano, é dado por lei ao administrador público o poder de livre escolha: “se há um aspecto que nos parece ter abrangência suficiente e faz parte da lógica geral das nomeações é o imperativo de qualificação técnica mínima para os cargos, mesmo que acompanhada da adesão política que chancela a nomeação” (LOPEZ; PRAÇA, 2015, p.112).
Especialmente, em se tratando do poder legislativo, a figura do assessor de vereador ou secretário parlamentar é considerada o alvo das práticas patrimonialista, por ser cunhada na “confiança” e não ter requisitos de especialização, exigindo apenas o ensino fundamental (secretário parlamentar I e II) e ensino médio completos (secretário parlamentar III e IV). No entendimento de Lopez (2004, p. 160), as motivações para a nomeação de assessores parlamentares são, geralmente, as seguintes: (i) vínculo de parentesco ou amizade; (ii) inserção na comunidade; e (iii) retribuição de favores ou ajuda prestada em campanha. “O conhecimento técnico (dos regimentos e das leis, por exemplo) é um critério quase desprezível para a escolha da assessoria. Por outro lado, a escolha de familiares ou parentes próximos talvez seja o critério primordial”. Nessa linha de pensamento, valida-se as razões políticas.
Em algumas situações, empregar parentes responde também à necessidade de confiança imposta pelo contexto de atuação dos próprios políticos, pois a lealdade nas relações de trabalho é fundamental para entender as relações do político com sua assessoria, suas estratégias de nomeação e, mesmo, as razões do nepotismo (LOPEZ, 2004, p. 160). Na dinâmica do trabalho do vereador, especificamente, destaca-se a importância dos assessores – aqueles que têm contato direto com os eleitores do político para o qual trabalham – evidenciando-se, assim, o imperativo da confiança pela demanda de lealdade. Lopez (2004) observa que:
Como o atendimento ao eleitor – crucial na atividade política – é muitas vezes realizado diretamente pelo próprio assessor, a lealdade é a garantia de que o assessor de fato atenderá o eleitor em nome do Vereador, vinculando o favor realizado ao parlamentar para quem trabalha. Essa é uma das razões por que é preciso ter assessores leais. Senão, há o risco de que o próprio assessor capitalize a gratidão pelos favores prestados. […] O nepotismo, na verdade, responde às necessidades de um sistema fundado nas relações de lealdade e confiança pessoal, o que não significa que o emprego de parentes não seja motivado por outras razões, especialmente as financeiras (LOPEZ, 2004, p.161).
Entende-se pois, que a confiança é um fator que rege as nomeações políticas pela necessidade de se garantir a governabilidade, por meio da seleção de pessoas que o gestor considere que lhe sejam leais. Por outro lado, a confiança não deve ser o principal critério, pois a eficiência de um serviço depende de antemão da qualificação técnica de quem o executa. Se a confiança não significa em si que uma pessoa seja desprovida de capacidade profissional,
pode ensejar transtornos, se para o exercício de um cargo não forem seguidos os critérios de especialização nas referidas atribuições, podendo, assim, o serviço público ficar comprometido em sua qualidade.