NACIONAL DE RESÍDUOS SÓLIDOS
AGUIAR, Wagner José de
Universidade Federal de Pernambuco [email protected]
BRAGA, Ricardo Augusto Pessoa
Universidade Federal de Pernambuco [email protected]
RESUMO
Este artigo problematiza a instrumentação dos conselhos de saúde pela Política Nacional de Resíduos Sólidos, objetivando discutir o papel dos conselhos municipais de saúde na descentralização desta política. Foi realizado um estudo de caso junto aos conselhos de saúde de dois municípios do Agreste Central de Pernambuco, no intuito de identificar e descrever a interface entre a Política de Resíduos Sólidos e a agenda desses colegiados. Foram considerados depoimentos cedidos em entrevistas pelos presidentes e documentos relacionados à atuação dos conselhos, como o regimento interno e atas de reuniões. Podem-se constatar iniciativas de intervenção dos conselhos na matéria, a fim de requalificar a postura dos agentes que lidam com os resíduos sólidos, com vistas à promoção de ambientes seguros e saudáveis. Ao final, propõe- se a estruturação de câmaras ou comissões de saúde ambiental como possibilidade para uma atuação mais propositiva dos conselhos de saúde na gestão municipal de resíduos sólidos.
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1.
INTRODUÇÃO
Desde a promulgação da Constituição Federal de 1988, o modelo de gestão pública brasileira tem se fundamentado no pilar da descentralização, sendo esta caracterizada pela “mudança da escala de poder para unidades menores com repasse de autonomia e poder decisório entre instâncias públicas e para instituições privadas” (BUARQUE, 2008, p. 43). Nessa perspectiva de transferência da execução e de parte do planejamento de ações para as subunidades administrativas, a descentralização política trouxe como marca a evidência do município como esfera de governança pública, consequência essencial à redução da distância entre os formuladores das políticas e o público-alvo destas, assim como ao fortalecimento do poder local.
A partir dessa configuração, competências administrativas ambientais comuns foram conferidas aos entes federados, incluindo os municípios, tais como a de “proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas”, de “preservar as florestas, a fauna e a flora” e de “registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios” (BRASIL, 1988, Art. 23, VI, VII, IX). No âmbito da Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS), a competência do município foi reafirmada na atribuição da gestão integrada dos resíduos gerados em seu território, da aprovação dos planos de gerenciamento de empreendimentos e atividades não sujeitos a licenciamento ambiental e, principalmente, da elaboração de seus próprios planos, como condição basilar para acessar recursos provenientes das transferências intergovernamentais:
A elaboração de plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos, nos termos previstos por esta Lei, é condição para o Distrito Federal e os Municípios terem acesso a recursos da União, ou por ela controlados, destinados a empreendimentos e serviços relacionados à limpeza urbana e ao manejo de resíduos sólidos, ou para serem beneficiados por incentivos ou financiamentos de entidades federais de crédito ou fomento para tal finalidade (BRASIL, 2010a, Art. 18).
Outro pilar constitucional incorporado como princípio pela PNRS foi o do controle social, definido na lei como um “conjunto de mecanismos e procedimentos que garantam à sociedade informações e participação nos processos de formulação, implementação e avaliação das políticas públicas relacionadas aos resíduos sólidos” (Ibid., Art.3, VI). À luz dessa orientação, foram estabelecidos como instrumentos os “órgãos colegiados municipais destinados ao controle social dos serviços de resíduos sólidos urbanos” e os “os conselhos de meio ambiente e, no que couber os de saúde” (Ibid., Art.8, XIII, XIV). No nível municipal, em vez da criação de colegiados gestores de resíduos sólidos, o que tem se constatado é uma apropriação da pauta por instâncias já existentes, a exemplo dos Conselhos Municipais de Meio Ambiente (Condema), criados em 63% dos municípios brasileiros e ativos em 48%, estando estes concentrados naqueles municípios com população superior a 50 mil habitantes (IBGE, 2014a).
Em relação aos Conselhos Municipais de Saúde (CMS), os levantamentos apontam que estes possuem um grau de universalização maior em relação aos conselhos de meio ambiente, independentemente do tamanho populacional do município. No Nordeste, região que detém o menor percentual de municípios com Condema ativos (29%), os CMS estão presentes
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em 99,7% dessas subunidades administrativas, sendo este o mesmo percentual atestado para o conjunto de municípios brasileiros. No Estado de Pernambuco, onde dos 70 municípios que apresentam Condema criados, apenas 41 registram a ocorrência de reuniões regulares, 184 dos 185 possuem CMS implantados (IBGE, 2014a; 2014b). Seguramente os números não permitem uma conclusão consistente do ponto de vista da efetividade da participação e do controle social nesses dois tipos de colegiados gestores. Entretanto, se providos de diretrizes e ferramentas para a tomada e a implementação de decisões atinentes aos resíduos sólidos, os CMS podem ser instrumentos mais eficazes que os Condema, posto que estes existem em menor proporção e exibem limitações presentes no desempenho de suas funções.
Nesse intento, faz-se necessário um reconhecimento dos efeitos produzidos pela PNRS sobre a mudança de percepção dos atores envolvidos nas tomadas de decisão e no planejamento de políticas públicas no âmbito da saúde pública, especialmente no tocante à interface entre saúde e meio ambiente no desenvolvimento de planos de resíduos sólidos. Considerando que tal discussão é incipiente na literatura cientifica, este trabalho teve como fio o condutor as seguintes questões norteadoras: até onde cabe e como tem se dado a participação dos CMS na descentralização da PNRS?
O presente artigo tem por objetivo discutir o papel dos CMS na descentralização da política de resíduos sólidos, tomando por base os marcos regulatórios da política pública de saúde e um estudo de caso em dois municípios do Agreste Central de Pernambuco. Constituída por 26 municípios, a Região de Desenvolvimento (RD) Agreste Central é a segunda economicamente mais importante do Estado e que, segundo as estimativas do Plano Estadual de Resíduos Sólidos (PERS), continuará apresentando a segunda maior produção de resíduos tonelada/ano pelos próximos 15 anos, o que demandará medidas mais eficazes de controle ambiental. Diante dos resultados apresentados, espera-se contribuir para uma maior compreensão sobre a inserção e a instrumentação dos conselhos de saúde no processo de implementação da PNRS.
2. REFERENCIAL TEÓRICO
Para discutir e compreender o papel dos CMS na descentralização da PNRS, o primeiro ponto de partida é o reconhecimento do processo histórico de consolidação da interface entre saúde e meio ambiente no âmbito da garantia dos direitos. Antes mesmo da Declaração de Estocolmo reconhecer o meio ambiente como um direito humano fundamental, conferindo a homens e mulheres o direito “à liberdade, à igualdade e a desfrutar de condições de vida adequadas em um meio ambiente de qualidade tal que lhe permita ter uma vida digna e gozar de bem estar” (ONU, 1972, p. 1), a Declaração Universal dos Direitos Humanos já prenunciara esse direito, ressaltando a saúde ou o estado de bem estar como decorrência da qualidade de vida gozada pelos indivíduos:
Todo ser humano tem direito a um padrão de vida capaz de assegurar a si e a sua família saúde e bem estar, inclusive alimentação, vestuário, habitação, cuidados médicos e os serviços sociais indispensáveis, e direito à segurança em caso de desemprego, doença, invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda dos meios de subsistência fora de seu controle. (ONU, 1948, Art. 25).
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No ano de 1962, o livro Primavera Silenciosa, da bióloga americana Rachel Carson, abordou os efeitos nocivos do uso de agrotóxicos sobre os ecossistemas naturais e a saúde humana. No Brasil, nas décadas de 1960 e 1970, a interface entre saúde e ambiente passou a ter mais nitidez no centro das mobilizações sociais que denunciavam os impactos negativos da poluição industrial nos centros de Cubatão, São Paulo, Rio de Janeiro e Volta Redonda, onde problemas de saúde pública e laboral estavam fortemente evidentes (CÂMARA, 2013). Na segunda metade do século XX, período em que passou a ter ênfase a busca pelo desenvolvimento sustentável em contraponto aos modelos de crescimento econômico adotados pelo Brasil, que não atribuem prioridade à saúde e ao meio ambiente, as políticas públicas do campo da saúde passaram a incorporar o viés ecológico nos objetivos e estratégias de implementação.
Para Santos et al. (2016), o termo saúde coletiva passou a ser vislumbrado somente no final da década de 1970, em um contexto em que as práticas assistenciais passavam por um processo de revisão, no intuito de ampliar o entendimento acerca do processo saúde-doença dos indivíduos e das comunidades. Nesse período, foram de grande relevância as conferências realizadas no âmbito internacional, das quais procederam importantes orientações para a incorporação da dimensão ambiental na política de saúde (Figura 1). No Brasil, já eram notadas as primeiras experiências de organizações colegiadas empenhadas na descentralização da política de saúde, os Conselhos Populares, constituídos através da unificação de movimentos sociais que apresentavam reivindicações na área do saneamento urbano (GOHN, 2011). Ou seja, antes da institucionalização dos conselhos de saúde, a preocupação com as questões ambientais já integravam as pautas de atuação dos primeiros conselhos da área.
Figura 1. Marcos internacionais para incorporação da dimensão ambiental na política pública de saúde.
Fonte: Elaborado pelos autores a partir de Santos et al. (2016).
Na Constituição Federal de 1988, o meio ambiente passou a ser reconhecido pelo Estado como um “bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo- se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações” (BRASIL, 1988, Art. 225). À luz dessa referência, a Lei Federal nº 8.080/1990, tida como “Lei Orgânica da Saúde”, situou o meio ambiente como um dos
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determinantes e condicionantes dos níveis de saúde da população (BRASIL, 1990a). Nessa direção, a referida norma apontou, dentre os princípios a serem obedecidos pelos prestadores do serviço de saúde, a “integração em nível Executivo das ações de saúde, meio ambiente e saneamento básico”, incluindo no escopo de atuação do Sistema Único de Saúde (SUS) “a participação na formulação da política e na execução de ações de saneamento básico”, “a colaboração na proteção do meio ambiente, nele compreendido o do trabalho” e a “fiscalização e a inspeção de alimentos, água e bebidas para consumo humano” (Ibid., Art. 6 e 7).
De acordo com a Fundação Nacional de Saúde (Funasa), o principal objetivo do saneamento é assegurar ao ser humano um ambiente que lhe proporcione as condições adequadas para a promoção da saúde (BRASIL, 2013). Em relação ao manejo, coleta e tratamento dos resíduos sólidos, enquanto componente do saneamento, estes foram visivelmente contemplados na Política Nacional de Promoção da Saúde, aprovada pela Portaria Ministerial nº 687/2006. Um dos objetivos desta consiste em “favorecer a preservação do meio ambiente e a promoção de ambientes mais seguros e saudáveis” (BRASIL, 2010b, p. 17), vislumbrando como estratégia de implementação o
Favorecimento da articulação entre os setores da saúde, meio ambiente, saneamento e planejamento urbano a fim de prevenir e/ou reduzir os danos provocados à saúde e ao meio ambiente, por meio do manejo adequado de mananciais hídricos e resíduos sólidos, uso racional das fontes de energia, produção de fontes de energia alternativas e menos poluentes” (Ibid., p. 21).
Um dos desdobramentos da Conferência Pan-Americana sobre Saúde, Ambiente e Desenvolvimento, resultados foi a estruturação da Vigilância Ambiental em Saúde (VAS) no ano de 2002, e do Sistema Nacional de VAS, através da Instrução Normativa da Secretaria de Vigilância em Saúde - SVS nº 01/2005, estabelecendo os níveis de competência das três esferas do governo, e a incumbência o setor público de prover infraestrutura e recursos necessários para o desenvolvimento das ações de VAS. Para tanto, diversos órgãos e instituições do Ministério da Saúde desenvolvem programas e ações voltados à saúde ambiental, a exemplo Coordenação Geral de VAS, que corresponde a uma das subdivisões da Funasa e abriga a Coordenação de Vigilância de Fatores de Risco não Biológicos (Conab), sendo esta desmembrada em cinco áreas: contaminantes ambientais; qualidade da água para consumo humano; qualidade do ar; qualidade do solo, incluindo os resíduos tóxicos e perigosos; e, desastres naturais e acidentes com produtos perigosos (BRASIL, 2003).
No ano de 2007, o Ministério da Saúde apresentou um documento com subsídios para a construção da Política Nacional de Saúde Ambiental ressaltou os instrumentos de democracia direta como espaços imprescindíveis à participação dos diversos segmentos e movimentos sociais na formulação, legitimação e validação da referida política (BRASIL, 2007). A respeito dos CMS, decorrentes da Lei Federal nº 8.142/1990 e regulamentados pela Resolução do Conselho Nacional de Saúde - CNS nº 333/2003, o documento previu como atribuição de responsabilidade dos governos municipais a garantia e o apoio ao funcionamento da comissão municipal de saúde ambiental. Contudo, a saúde ambiental tem se mostrado pouco ressonante no âmbito das Secretarias Municipais de Saúde e dos CMS, havendo uma atenção predominantemente voltada às questões estruturais dos serviços prestados na área (RAMIRES, 2014).
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Outra referência foi 1ª Conferência Nacional de Saúde Ambiental (CNSA), realizada em 2009 com o tema “A saúde ambiental na cidade, no campo e na floresta: construindo cidadania, qualidade de vida e territórios sustentáveis”. Além de realçar o papel dos CMS na política de saúde ambiental, os resultados da CNSA incluíram propostas de ações estratégicas dentro de três dos seis temas centrais, voltadas aos resíduos sólidos, tais como: destinação de recursos para a implantação dos planos municipais de saneamento, incluindo a gestão de resíduos; a criação e implementação de consórcios intermunicipais; elaboração e implementação de estratégias de intervenções sustentáveis para a gestão adequada de resíduos sólidos; e, promoção de ações de educação ambiental para a destinação adequada de resíduos infectantes e não-infectantes (BRASIL, 2010c). Em linhas gerais, os marcos trazidos nessa seção ajudam a reconhecer o contexto no qual foram constituídas as bases para a inserção da temática dos resíduos sólido no campo da política de saúde, antes da promulgação da PNRS.
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METODOLOGIA
Este trabalho é um recorte de uma pesquisa de mestrado desenvolvida entre os anos de 2015 e 2017, com fomento de bolsa pela Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes) e com apoio da Associação Águas do Nordeste (ANE), através do Projeto “Águas de areias: Recuperação e gestão compartilhada das águas de aluvião em leito seco de rio no Semiárido pernambucano”, patrocinado pelo Programa Petrobras Socioambiental. O objetivo do estudo foi analisar o papel de diferentes conselhos gestores municipais na implementação e práticas ambientais em quatro municípios do Agreste pernambucano, inseridos no alto trecho da bacia hidrográfica do rio Capibaribe e que apresentam relação direta com o leito seco do rio: Poção, Jataúba, Brejo da Madre de Deus e Santa Cruz do Capibaribe.