D E SOSIALE PRAKSISENE – RAMMENE

Arbeidet med samfunnsplanlegging skjer innen rammen av ulike sosiale praksiser.

Sosiale praksiser er sentrale i produksjonen av diskurser om risiko og sikkerhet i sivil og militær sektor. Praksiser i politikken, forskningen og samfunnet er ikke frikoplet fra hverandre, og bør derfor ses i sammenheng.

3.3.1 Den parlamentariske praksis

Det norske politiske parlamentariske system er en sosial praksis som i følge Christensen og Lægreid er organisert på en måte som gjør koordinering og samordning problematisk (2002). Departementsstrukturen er preget av sterke fagdepartementer og svake overdepartement, der vertikal spesialisering gjør horisontal koordinering mellom departementene vanskelig. Fagdepartementene sitter på ressursene og er ganske autonome og isolerte (Serigstad & Lægreid 2005:14). Den

enkelte minister er ansvarlig overfor Stortinget for at politiske retningslinjer følges i sitt departement, og suksess måles etter hvorvidt departementet lykkes. Dette forsterker et allerede høyt fokus på sektorvise ansvarsområder. Vertikale hierarkiske ansvarslinjer, strukturer og tenkesett skaper vansker for samarbeid på tvers av departementer og sektorer. Dette kommer spesielt til uttrykk i Norge, som har 17 departementer og 19 ministere og i følge uten noen sentral enhet med ansvar for horisontal koordinering (Eriksen 2003).²⁵

Strukturen i planleggingsarbeidet med stortingsmeldingene for de to politikkområdene skjer i veksling mellom langtidsplanlegging i femårssykluser og planlegging på kortere sikt. I forkant av langtidsmeldingene nedsettes det gjerne utvalg og kommisjoner som gir innspill og anbefalinger (beslutningsunderlag). Dette danner sammen med innspill fra fagetatene basis for det ansvarlige departements utarbeidelse av stortingsmeldinger eller proposisjoner som leveres fra Regjeringen til behandling i Stortinget. Meldingen eller proposisjonen er politikernes beslutningsunderlag, som sendes ut på høring²⁶ før de behandles av i den politiske komité som har fått ansvaret for den gjeldende sektor. Samtidig planlegges det på mer kort sikt, som i de årlige budsjettproposisjonene, der utviklingstrekk det siste året skisseres og hvor det gjøres eventuelle justeringer ift. langtidsplanen. De kan fortelle hvorvidt tildelte oppdrag også følges opp med ressurser. I tillegg kommer meldinger om spesifikke hendelser, som flom, ulykker og internasjonale operasjoner.

Regjeringen har det overordnede ansvar for beredskapsforberedelsene, både på sivil og militær side. Departementene er tillagt beredskapsansvar innen sine fagområder, etter ansvarsprinsippet.

25 Det ble etter tsunamien i 2004 etablert en sentral krisestøtteenhet ofr å bedre på dette.

26 Å ha en sak ute på høring vil si at departementet ønsker å "høre" hva berørte parter (offentlige og private institusjoner, organisasjoner og andre departement) har å si til et forslag som man arbeider med. Bakgrunnen er ønsket om å bedre kunne vurdere de økonomiske og administrative

konsekvenser av offentlige tiltak. (Odin.no).

”Det er lagt til grunn et hovedprinsipp at den myndighet som har ansvaret for en sektor i fred, også har ansvaret for nødvendige beredskapsforberedelser og for den utøvende myndighet i en beredskaps- eller krigssituasjon innen den samme sektor”(St.meld.nr.24(1992-93):16).

Den norske regjeringspolitiske praksis med stadig vekslende mindretallskoalisjoner med svak parlamentarisk basis fører til ”stortingsaktivisme” og vansker med kontinuitet og gjennomføring av helhetlige reformer. – og endring innen politikkområdet sikkerhet og beredskap synes å skje med små motvillige skritt.

3.3.2 Forskningspraksiser og kunnskapsmakt

En annen sosial praksis er forskning og utvikling (FoU). FoU kan fungere som motor for innovasjon og nytenkning, eller til reproduksjon og gjenbruk av gamle ideer.

Forskning kan nyttes for å legitimere og forankre politiske beslutninger. Ved å produsere kunnskap i form av beslutningsunderlag og argumenter til politikerne kan forskere få innflytelse, men det er politikerne som til sist må ta beslutningene. Slik kunnskapsproduksjon kan ikke frikoples fra resten av samfunnet og fra politikken.

Samtidig kan det være interne stridigheter innen de enkelte forskningsfelt.

Historikerne Rønne og Sørlie har skrevet om totalforsvarsutbyggingens rolle for den norske samfunnsutviklingen (2006:211-229). Her ses ønsker om økt statlig regulering og kontroll gjennom beredskapslovgivning, overvåkning og opinionspåvirkning i lys av at en sterk krigsfrykt preget de politiske beslutningsmiljøer i det første tiåret etter krigen. Etableringen av totalforsvaret som idé og struktur skapte bevissthet om forsvarssaken i samfunnet generelt og om beredskapsarbeid hos beslutningseliten.

Totalforsvarsordningen passet godt til Arbeiderpartiets ideologi i årene etter krigen, som likhetstanker, fellesskapsideologi og vekstpolitikk. De tette bånd mellom sivilt og militært i totalforsvarskonseptet frem til 1970 ses som en ”sivilisering” av det militære forsvar på lang sikt, heller enn en militarisering av samfunnet (Rønne og Sørli 2006:229). Det gis en diagnose av situasjonen i forkant av etableringen av DSB i 1970, som angikk samarbeidsproblemer nasjonalt og internasjonalt. NATOs doktrineskifte i 1967 fra massiv atomvåpengjengjeldelse til fleksibel respons og mer

begrensede trusselscenarioer, skapte divergens i den nasjonale tilpasning i sivil og militær sektor. ”Omvurderingsprosessen manifesterte seg allerede på et tidlig tidspunkt i de militære norske planverkene, men hadde svært liten innflytelse på den sivile beredskapsplanleggingen. Det divergerende planleggingsgrunnlaget var sannsynligvis den viktigste årsaken til samarbeidsproblemene som preget forholdet mellom totalforsvarets to hovedsøyler i årene etter 1960, i tillegg til svake institusjonelle samarbeidsmekanismer og betydelig ubalanse i utbyggingsstatus og byråkratisk tyngde” (Rønne og Sørlie 2007:189). De beskriver problemer på ulike organisasjonsnivåer, internasjonalt, nasjonalt og sektorielt. NATO-sekretariatet var ikke så opptatt av sivil beredskap, samtidig som medlemslandene var trege til å implementere tiltak. Nasjonalt var det sivile beredskapsfeltet preget av interne revirkamper, ressursknapphet og treg fremdrift. Sett i et historisk sosiologisk perspektiv vil disse mekanismene, som for eksempel ”svake institusjonelle samarbeidsmekanismer”, kunne ha forklaringskraft også i dag. I motsetning til ny–

institusjonell organisasjonsteori som ser historien som ikke effektiv (Olsen 1989, Lægreid og Serigstad 2005).

Vitenskapelig tekster er ofte produsert på oppdrag fra staten. I 1998 ble det nedsatt et offentlig utvalg der makt skulle utredes på oppdrag fra myndighetene. Dette så deler av det intellektuelle felt som en bestilling av argumenter for hvorfor vi i Norge bør slå ring om nasjonalstaten og medførte utarbeidelse av ”Makt og globaliseringsutredningen”, en alternativ utredning med fokus på noen klassiske maktfenomener. (Moen 2003). Boken om ”Den norske forsvarstradisjonen”

(Ulriksen, 2002) innledes med at ”kunnskapsproduksjonen og maktforholdene i et samfunn er uløselig knyttet sammen”.²⁷ Det norske forsvars plass i det sosiale og det politiske sirkles inn, og det vises hvordan kunnskapsproduksjonen om forsvaret i seg selv har vært med på å forme forsvaret. Ulriksen mener spørsmålet om hvorfor norsk forsvarsomlegging kom senere enn andre NATO-land handler om kunnskaps- og

maktrelasjoner (2002). Det sivile beredskapsfeltet preges som forsvarsfeltet av sparsommelig litteratur. Da er det spesielt viktig å diskutere hvem det er som dominerer hvem, og videre er den gjensidige påvirkning mellom brukere og produsenter av kunnskap om identitet, legitimitet og autonomi for sivil og militær sektor et relevant tema. FFI produserer kunnskap til begge sektorer²⁸, men produksjonen skje gjennom to ulike kunnskapskanaler arbeidet i form av sikkerhetspolitisk forskning og sikkerhetsforskning.²⁹ Sikkerhetsforskning kan følges som en rød tråd gjennom offisielle dokumenter, og fra prosjekter som Beskyttelse av samfunnet (BAS 1994 -) til Samfunnssikkerhet og risiko (SAMRISK 2006 -).

Sivil og militær sektor er to særegne samfunnsformasjoner, med ulike samfunnsoppdrag, behov og arbeidsmåter.³⁰ Men i hvor sterk grad er sektorene koplet sammen? Før dette spørsmål besvares gis en beskrivelse av totalforsvarets søylearkitektur bestående av det militære forsvar og det sivile beredskap gis, men et underliggende spørsmål om dette er mer et mer symbolsk enn virkelig byggverk.

Neste steg i prosessen er å gjøre rede for en diskursiv orden der totalforsvaret som flytende betegner står åpen for ulike meningstilskrivelser. Det kjempes diskursivt om å fylle begrepet på egne måter. Sivil og militær sektor ønsker begge å fjerne flertydigheter ved å lukke diskursen gjennom konkrete artikulasjoner, som kan utfordre og forandre diskursens struktur (Jørgensen og Phillips 1999:39).

28 Direktorat for sivilt beredskap hadde ikke kapasitet til å gjennomføre egne analyser, men bidro til prosjektet med sin kunnskap om sivil sektor og fikk metodisk kompetanse tilbake. Slik var også tilfelle for militær sektor, se Gjelsten (2001).

29 I politiet snakker de i termer av kunnskapsbasert politiarbeid, (Oppen Gundhus 2006)

30 Se også Totalforsvarsprosjektet, DSB og FO 1998. Her beskrev de et problem med mangel på brede analyser av Totalforsvaret som helhet. Dette mente de skyldtes at ansvaret for Totalforsvaret var sterkt fragmentert. Dette gjorde det vanskelig å få en helhetlig vurdering av Totalforsvaret styrke, i tillegg til at manglende analyser svekket mulighetene for planlegging.