Cost of Equity

A IV Conferência Mundial das Mulheres de Beijing (1995) e a III Conferência Mundial contra o Racismo, a Discriminação, Xenofobia e Intolerâncias Correlatas de Durban (2001) estabeleceram inúmeros desafios para as políticas públicas em nível mundial que, entre outras questões, definiu como de suma importância que os governos passassem a contemplar as dimensões de gênero e raça de forma ampla e irrestrita nas mais diversas áreas setoriais. Essa estratégia para que as políticas alcancem pleno enfrentamento das condições que marcam as desigualdades de gênero e raça tem sido nomeada como ‘gestão transversal’.

Conforme aponta Reinach (2013) a ideia de transversalidade advém da literatura que utiliza o termo em português ou espanhol como uma tradução de mainstreaming fundamentada principalmente no gender mainstreaming. Por esse motivo é bastante comum que o termo esteja principalmente associado às políticas de gênero. Entretanto, segundo

32 _{Convém ressaltar que desde 2003 o MTE possui uma Secretaria Nacional de Economia Solidária (SENAES)}

com o objetivo de fortalecer o viés da economia solidária nas políticas e conjugá-las à geração de trabalho e renda, incorporando a inclusão social.

85 pontua a referida autora, o termo também tem sido utilizado para se referir a políticas de igualdade racial e, eventualmente, de direitos humanos.

Especificamente sobre a transversalidade de gênero, o termo tem sido utilizado para designar estratégias de gestão que tenham por objetivo inserir a temática de gênero em todas as políticas governamentais. A ideia de mainstreaming advogada na Conferência de Beijing como prática a ser amplamente disseminada pelos países, já havia sido implantada pelos países escandinavos no âmbito da União Europeia33. Posteriormente, começa a ser também incorporada por outros países, tornando-se uma referência internacional em políticas na temática de gênero e, como mencionado, também para o Brasil34.

A definição de gender mainstreaming – surgida após a Conferência de Beijing e, posteriormente, consolidada pelo Council of Europe – diz que: “(gender mainstreaming) is the (re)organization, improvement, development and evaluation of policy processes, so that a gender equality perspective is incorporated in all polices, at all levels and at all stages by the actors normally involved in policy making35”. Definiu-se, portanto, que gênero deveria ser uma “corrente principal” a perpassar as políticas governamentais de modo a garantir efetivamente a igualdade entre homens e mulheres em todos os campos da vida social (SILVA, 2011).

Conforme aponta Serra (2004) para além da transversalidade ser um conceito, é ainda um “instrumento organizativo”. De acordo com o autor, o termo não pode ser comparado e confundido com outras ideias como “intersetorialidade”, “matricialidade” e “interdisciplinaridade”, sendo a expressão mainstreaming a mais adequada para expressar aquilo que a transversalidade representa. Ainda, segundo o autor, a transversalidade seria a terceira fase de desenvolvimento da gestão pública dentro de uma perspectiva “multidimensional”.

Para Serra (2004) a primeira fase seria aquela representada pela focalização e setorialização. A segunda seria a da horizontalização, por sua vez preocupada com a

33 A ideia de gender mainstreaming se constitui precipuamente na Suécia, em 1990.

34 Ver BANDEIRA, L. Brasil: Fortalecimento da Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres para avançar na transversalização da perspectiva de gênero nas políticas públicas (Documento de la Reunión de Expertos “Políticas y programas de superación de la pobreza desde la perspectiva de la gobernabilidad democrática y el

género”). Quito: CEPAL / Unidad Mujer y Desarrollo, agosto 2004.

35 _{Ver Walby, Sylvia. "Gender mainstreaming: Productive tensions in theory and practice." Social Politics:} International Studies in Gender, State & Society12.3 (2005): 321-343.

86 “interdepartamentalidade”, “intersetorialidade” e “matricialidade”. Por fim, a última fase de desenvolvimento da gestão pública seria a da transversalidade que, a partir de uma perspectiva multidimensional, asseguraria a cooperação entre diversos atores sociais dentro de um “Estado relacional”. Assim, segundo o autor, a gestão transversal teria como pressuposto interferir nas formas tradicionais de organização da gestão governamental devendo ainda ser combinada a um objetivo comum dentro de sua estrutura.

Cabe destacar que, dentro dessa visão, Serra (2005) não nega a estrutura vertical de governo estabelecida conforme a divisão setorial para que a transversalidade se efetive. Acredita que mesmo dentro de estruturas verticais a transversalidade pode se revelar útil para dar uma nova leitura e contribuir para a ressignificação da estratégia setorial em todas as etapas do ciclo de políticas públicas. Embora o autor acredite que a transversalidade pode se dar dentro de uma estrutura vertical, certamente o desafio de efetivar essa perspectiva é acentuado quando tratamos de estruturas altamente setorializadas e departamentalizadas (SILVA, 2011). Nas palavras de Serra (2005, p. 3):

La transversalidad intenta dar respuestas organizativas a la necesidad de incorporar temas, visiones, enfoques, problemas públicos, objetivos, etc., y las areas de la organización que no encajen em uma sola de las estruturas organizativas verticales. Asimismo, intenta que esas estructuras verticales compartan sinérgicamente la consecución de um objetivo común, que no es especifico de cada una de ellas.

A transversalidade tem sido uma abordagem mais adotada no contexto governamental para lidar com os desafios de formular e implementar políticas para “minorias” mesmo que conceitualmente a transversalidade extrapole esse rol de atuação (IPEA, 2009). Ademais, a aplicação do termo tem sido reiterada e disseminada de forma um tanto equivocada, como um “conceito-curinga” para legitimar “nobres intenções do governo” em busca de soluções estratégicas para a gestão pública (SERRA, 2005, p. 3).

Mesmo dentro de seus muitos usos e sentidos que não apresentam consenso e/ou fórmula política, a transversalidade – enquanto uma recomendação expressa nos documentos das conferências internacionais – tem sido incorporada por muitos governos e paulatinamente vem sendo reconstruída e confrontada no âmbito do governo federal brasileiro pelas práticas cotidianas das/os gestoras/es (REINACH, 2013).

87 Como já apresentado, os países da comunidade europeia foram os primeiros a contribuir para implementar e, posteriormente, disseminar o gender mainstreaming enquanto estratégia governamental para a igualdade de gênero. Para tanto, tais países buscaram criar institucionalidades próprias que pudessem contribuir para garantir a visibilidade das mulheres enquanto sujeitos de direitos específicos na agenda pública. No contexto brasileiro esse desafio foi assumido como uma das prioridades políticas principalmente no âmbito do governo federal com a criação da Secretaria de Políticas para as Mulheres (SPM) em 2003. Nota-se também uma relativa ampliação da presença de organismos de políticas para as mulheres (OPM) em contexto subnacional que hoje são realidade em grande parte do país, evidenciando uma situação bastante diferente do que há dez anos.36

A exemplo da SPM, a Secretaria de Políticas de Promoção da Igualdade Racial (SEPPIR) foi criada também em 2003 com vistas a garantir que a perspectiva etnicorracial fosse incorporada também de forma transversal às políticas públicas. Igualmente, outros organismos para a promoção de políticas para a igualdade racial também têm sido instituídos em contexto subnacional. Entretanto, em menor escala comparativamente aos OPM.

Cabe destacar que no contexto federal a instalação de secretarias que pudessem contribuir para a transversalização de gênero e raça foram marcos no histórico das políticas públicas brasileiras para a superação das desigualdades sociais. O contexto da formação dois órgãos é bastante influenciado pela pressão dos movimentos sociais e pela priorização que se deu às questões de gênero e raça a partir do Governo Lula. Até então tais perspectivas haviam aparecido apenas de forma residual nos outros governos. Ademais, conforme salienta Abramo (2007), a SEPPIR logrou colocar o Brasil em posição de vanguarda no contexto latino- americano tanto por representar uma institucionalidade própria para a questão racial ainda não inaugurada por outros países até então, bem como pelo seu papel de enfrentar as desigualdades de gênero e raça compreendendo-as de forma inter-relacionada.

Estudos recentes sobre a transversalidade nas políticas públicas, como o de Sardenberg e Costa (2008), Papa (2011), Silva (2011) e Reinach (2013), demonstram que, apesar desse princípio orientador representar um avanço para a constituição de uma agenda de

36 Segundo dados da Pesquisa de Informações Básicas Municipais - MUNIC (2013) considerando as prefeituras dos 5.570 municípios brasileiros, entre 2009 e 2013, o número de municípios com estrutura para formulação, coordenação e implementação de políticas para mulheres foi de 1.043 (18,7%) para 1.533 (27,5%) – representando um crescimento de 8,8 pontos percentuais. Informação extraída de: http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/perfilmunic/2013/ (em 18 de maio de 2014).

88 políticas preocupadas com a equidade de gênero e raça, também enfrenta uma série de desafios para ser efetivado. Entre eles destacam-se a dotação orçamentária e a estrutura limitada das secretarias transversais (SEPPIR, SPM e SEDH), bem como a carência de estruturas específicas dos órgãos de governo (diretorias, coordenadorias, comitês, grupos de trabalho etc.) que garantam a atenção às especificidades de gênero e raça. Nesse contexto, a transversalização como objetivo acaba não se efetivando, mesmo quando uma série de iniciativas delineadas para o combate à desigualdade de gênero e raça é colocada em prática por diferentes órgãos e instâncias governamentais.

Nota-se ainda nesses trabalhos, a partir da percepção de gestoras e da análise de experiências de gestão transversal em outros países, que muitas vezes a transversalidade pode servir de pretexto para que os governos deixem de dirigir e financiar políticas específicas para as mulheres. Ou seja, a transversalidade contribuiria para diluir as políticas e impedir que ações concretas e específicas fossem dirigidas às mulheres, uma vez que, segundo o princípio do gender mainstreaming, a perspectiva de gênero deveria estar incluída na prática de governo de forma “ampla e irrestrita” entre as mais diversas áreas setoriais. Trabalhos como o de Ferreira (2003) destacam a importância do “caminho de mão dupla” (twin-track approach) para efetivar a estratégia de gender mainstreaming. Isso corresponde a transversalizar o enfoque de gênero nos mais diversos setores do governo, ao mesmo tempo em que se implementam políticas especificamente dirigidas às mulheres.

3.5 A TRANSVERSALIDADE DE GÊNERO E RAÇA NOS INSTRUMENTOS