Tendo em vista o status constitucional da vedação à usura conferido pelas Cartas Magnas de 1934, 1937, 1946 e pela própria Constituição de 1988, em sua redação original, tal como antes retratado, o debate acerca da limitação de taxas de juros remuneratórios em contratos bancários frequenta, de há muito, a pauta de julgamentos do STF. Embora a frequência, a intensidade e a complexidade dos debates tenham variado ao longo do tempo, mormente em função das alterações na disciplina acerca da matéria, é possível encontrar, na jurisprudência do STF, variados acórdãos que solucionaram questões relevantes sobre o tema das taxas de juros.
Ainda na década de 1960, e mesmo antes da edição da Lei nº 4.595, de 31 de dezembro de 1964, o Pretório Excelso, analisando um caso em que se havia acordado um mútuo com previsão de pagamento de juros acima dos limites estabelecidos pela Lei da Usura, decidiu pela possibilidade de anulação da cobrança. Com espeque na interpretação gramatical do art. 154 da Constituição de 1946, o STF entendeu que, diante do comando do constituinte para reprimir a usura em todas as suas modalidades, não cabia ao tribunal estabelecer limites a esse controle da atividade usurária:
CHEQUE. ANULAÇÃO POR VIA JUDICIAL. RECURSO DENEGADO. AGRAVO DESPROVIDO – Verificando-se, pela prova convenientemente produzida e apreciada, que um cheque representa pagamento de juros usurários, nada impede que se postule, por ação ordinária, a declaração da sua nulidade, e não há jurisprudência que faça afirmação contrária, pois o art. 154 da Constituição determina que se reprima a usura em todas as suas modalidades. (STF, Segunda Turma, AI 25.106, Relator Min. Antonio Villas Boas, julgado em 18/07/1961, DJ 11/08/1961).
No mencionado julgamento, o relator, em seu voto, afirmou que “não há lei ou jurisprudência a permitir a contemplação com a avareza” e, diante do expresso mandamento constitucional, não acolheu o pleito recursal do credor.
Todavia, se, por um lado, a corte admitia a possibilidade de anulação da cobrança de juros remuneratórios em patamares superiores à Lei da Usura, por outro a jurisprudência do STF era firme no sentido de que se tratava de matéria exclusivamente de fato, requerendo, portanto, a prévia e efetiva comprovação do excesso, tendo negado seguimento
a diversos recursos por ausência de demonstração cabal da afronta ao limite usurário. Eis alguns exemplos:
Usura. Cobrança de Juros excessivos. Decisão através de prova. Recurso Extraordinário incabível. Desprovimento do Agravo.
(STF, Primeira Turma, AI 21.004, Relator Min. Barros Barreto, julgado em 25/5/1959, DJ 8/7/1959)
Usura. Inexistência de vício capaz de anulação de escritura de mútuo, decidida a partir de prova. Matéria exclusivamente de prova não autoriza o uso de Recurso Extraordinário. Agravo de Instrumento desprovido.
(STF, Primeira Turma, AI 21.548, Relator Min. Henrique D‟Ávila, julgado em 27/9/1960, DJ 23/11/1960)
Posteriormente, passou-se a sustentar que a limitação às taxas de juros remuneratórios havia caído em desuso, ao argumento de que a Lei da Usura havia sido revogada pelos costumes. No julgamento do RE 58.414, a Corte Suprema assim decidiu:
JUROS. A PROIBIÇÃO DE SUA COBRANÇA, ACIMA DA TAXA LEGAL, É NORMA DE DIREITO PÚBLICO, QUE DEVE SER CUMPRIDA. O costume contra legem não pode ser fundamentado de decisão judicial, porque a lei só se revoga por outra lei. Repressão da usura decorrente do próprio texto da Constituição. Recurso Extraordinário conhecido e provido.
(STF, Primeira Turma, RE 58.414, Relator Min. Evandro Lins, julgado em 12/10/1965, DJ 02/3/1966).
Em seu voto condutor, o relator, após afirmar que “o direito tem que se adaptar aos costumes”, justificou seu posicionamento:
É certo que um regime de inflação acarreta distúrbios na vida econômica e financeira do país, com a desvalorização da moeda. O legislador, porém, não andou desavisado a esta situação. Não quis modificar a legislação porque considerou passageiro e não definitivo o estado inflacionário anormal.
(STF, Primeira Turma, RE 58.414, Voto do Min. Evandro Lins, p.2).
Em julgados posteriores, o STF reafirmou a tese de que “o costume oriundo da duradoura cultura inflacionária não revogou a legislação repressiva da usura, a qual tem base no Decreto nº 22.626, de 7.4.33”.186 Com isso, afastou mais uma vez as alegações de revogação da norma em questão, discussão essa que só ressurgiria tempos depois, com outros fundamentos, na esfera penal.
186 RE 64.473; RE 65.424; RHC 45.920.
Com a Constituição de 1967, a usura deixou de ser expressamente reprimida no Texto Fundamental, o que motivou controvérsia jurisprudencial quanto à possível derrogação da Lei nº 1.521, de 26 de dezembro de 1951, que considerava crime contra a economia popular a cobrança de juros sobre dívidas em dinheiro acima da taxa permitida por lei.187 Enfrentando a questão, os ministros do STF, invocando o princípio da continuidade das leis, assim decidiram:
Usura. O silêncio da vigente Constituição Federal sobre a sua repressão não importa na derrogação da Lei nº 1.521, de 1951. Habeas corpus denegado na instância a quo. Recurso desprovido.
(STF, Primeira Turma, RHC 45.920, Relator Min. Raphael de Barros Monteiro, julgado em 19/8/1968, DJ 18/9/1968).
A edição da Lei nº 4.595, de 1964, trouxe novos fundamentos para o debate acerca da possibilidade de limitação judicial das taxas de juros cobradas pelas instituições financeiras. Dessa vez, a controvérsia tomou por base o art. 4º, IX, que atribui ao CMN a competência para “limitar, sempre que necessário, as taxas de juros, descontos comissões e qualquer outra forma de remuneração de operações e serviços bancários ou financeiros”. Na visão das instituições financeiras, a atribuição de competência ao CMN para, no plano infralegal, limitar as taxas de juros, contrastava com o teor da Lei da Usura, que, expressamente, estabelecia um limite percentual fixo.
Analisando o caso, os ministros do STF decidiram que, com a edição da Lei nº 4.595, de 1964, toda a matéria relativa à limitação de taxas de juros de fato havia
passado à alçada da regulação infralegal, que competia ao CMN. Diante do contraste desse poder normativo genericamente atribuído ao colegiado monetário com os limites fixos estabelecidos anteriormente estabelecidos pela Lei da Usura, o STF concluiu pela revogação tácita deste último diploma. A decisão foi assim ementada:
I – Mútuo. Juros e condições.
II – A Caixa Econômica faz parte do Sistema Financeiro Nacional – art. 1º, inciso v, da lei 4.595/64, e, em consequência, está sujeita às limitações e a disciplina do banco central, inclusive quanto às taxas de juros e mais encargos autorizados. III – O art. 1º do Decreto 22.626/33 está revogado “não pelo desuso ou pela inflação, mas pela Lei 4.595/64, pelo menos ao pertinente as operações com as
187 “Art. 4º Constitui crime da mesma natureza a usura pecuniária ou real, assim se considerando: a) cobrar juros, comissões ou descontos percentuais, sobre dívidas em dinheiro superiores à taxa permitida por lei;”.
instituições de crédito, públicas ou privadas, que funcionam sob o estrito controle do Conselho Monetário Nacional”.
IV – RE conhecido e provido.
(STF, Segunda Turma, RE 78.953, Relator Min. Oswaldo Trigueiro, julgado em 19/02/1974, DJ 11/04/1975).
No voto condutor da decisão, o ministro Oswaldo Trigueiro identificou cada um dos dispositivos da Lei nº 4.595, de 1964, que atribuíram competência ao CMN para dispor sobre taxas de juros e ressaltou que se tratava de “controvérsia de alta relevância, que interessa a milhares de clientes das instituições de crédito que operam sobre o controle do Conselho Monetário Nacional”. Após destacar a competência daquele colegiado para disciplinar o crédito em todas as suas modalidades e as operações creditícias em todas as suas formas, bem como o encargo de limitar as taxas de juros, descontos, comissões e qualquer outra forma de remuneração de operações e serviços bancários ou financeiros, o relator registrou que “na época inflacionária em que vivemos, aquela tarefa estaria de todo frustrada se condicionada à remota proibição da Lei da Usura, é inferência que, a meu ver, paira acima de qualquer dúvida razoável”.
Acompanhando o entendimento do relator, o ministro Xavier da Silveira adicionou novos fundamentos de índole lógico-jurídica ao voto condutor, asseverando a impossibilidade de convivência de uma norma que fixava um limite geral e único às taxas de juros (a Lei da Usura) com outra que atribuía ao CMN o poder de estabelecer esses mesmos limites sempre que necessários (a Lei nº 4.595, de 1964). Classificando de “quase legislativos” os poderes que foram atribuídos ao CMN pelo art. na novel regulação, o ministro afirmou:
A cláusula “sempre que necessário”, contida nesse preceito, parece-me mostrar que deixou de prevalecer o limite genérico do Decreto nº 22.626/1933; a não ser assim, jamais se mostraria necessária, dada a prevalência de um limite geral, único, constante e permanente, preestabelecido naquele velho diploma legal, à limitação que a nova lei atribuiu ao Conselho. De resto, tal limite geral, único, constante e permanente seria de todo incompatível com a filosofia que presidiu à elaboração da Lei da Reforma Bancária, marcadamente conjuntural.
(STF, Segunda Turma, RE 78.953, Voto do Min. Oswaldo Trigueiro, p.3). Tal precedente, que pôs fim a um longo debate acerca do tema, orientou a jurisprudência da Excelsa Corte dali em diante, servindo de paradigma para seguidas
decisões proferidas por aquele sodalício.188 Em face de tanto, pouco tempo depois foi aprovada e editada a Súmula nº 596 da jurisprudência dominante do STF, que assentou o preceito de que “as disposições do Decreto 22.626/1933 não se aplicam às taxas de juros e aos outros encargos cobrados nas operações realizadas por instituições públicas ou privadas, que integram o sistema financeiro nacional.”
Insta ressaltar, entretanto, que tal súmula não consubstanciou a aquiescência do STF à cobrança ilimitada de taxas de juros. Em sucessivos julgados posteriores, sobejamente em matéria penal, os ministros manifestaram o entendimento de que tais limites, em verdade, apenas deixaram de ser aqueles estritamente fixados pela Lei da Usura, passando a ser estabelecidos em regulamentação própria levada a efeito pelo CMN. Esses limites, para o STF, deveriam ser rigorosamente observados, sob pena de configuração de crime contra a economia popular. Com efeito:
Crime contra a Economia Popular (Usura Pecuniária). Cobrança de juros
excessivos por instituição financeira. O disposto na Súmula 596 não exclui a configuração do delito capitulado no art. 4º, letra a, primeira parte da Lei nº 1.521/51, quando excedidos os limites fixados pelo Conselho Monetário
Nacional. Precedente do STF (RHC 55.250, DJ 1.7.77). Recurso de Habeas Corpus não Provido.
(STF, Segunda Turma, RHC 55.624, Relator Min. Xavier de Albuquerque, julgado em 07/10/1977, DJ 31/10/1977).
Diante da pacificação da jurisprudência do STF acerca da efetiva limitação das taxas de juros, os questionamentos foram então direcionados à delimitação do real alcance do enunciado. Em casos que se seguiram à edição da Súmula nº 596, surgiram discussões quanto às instituições, operações e encargos efetivamente alcançados pela limitação assentada no referido enunciado.
Uma vertente de discussões abordou as instituições e operações do SFH, criado pela Lei nº 4.380, de 1964, que à época tinha como agente central o BNH.189 Diante da dúvida quanto à aplicabilidade da Súmula nº 596 aos contratos habitacionais, o STF reconheceu que a limitação ali estabelecida também se aplicava ao SFH e que, portanto, o regramento
188 Entre outros, confira-se: RE 81.680; RE 81.893; RE 81.658; RE 82.196; RE 81.692.
189 O BNH foi criado pela Lei nº 4.380, de 21 de agosto de 1964, e segundo o disposto no art. 17, I, da referida norma, tinha como finalidade “orientar, disciplinar e controlar o Sistema Financeiro da Habitação”. O BNH foi extinto pelo Decreto-lei nº 2.291, de 21 de novembro de 1986, que estabeleceu a Caixa Econômica Federal como sua sucessora em todos os direitos e obrigações e conferiu ao CMN as atribuições de órgão central do SFH, cabendo-lhe, então, a função normativa do sistema, a teor do art. 7º, I, do referido DL.
estabelecido pelo BNH para as operações no âmbito daquele sistema190 deveria observar os patamares máximos de juros fixados pelo CMN. Em um caso concreto, a Corte Suprema, assim decidiu:
Banco Nacional de Habitação. Limite de juros e taxas fixados por circular desse banco, com base no parágrafo 3º do artigo 39 da Lei 4380/64.
– Aplicação da Súmula 596, uma vez que o B.N.H. integra o Sistema Financeiro Nacional, e não se demonstrou que o teto estabelecido na referida circular haja infringido limitação, aplicável ao sistema financeiro habitacional, determinada pelo C.M.N., no uso da atribuição que lhe e conferida pelo inciso IX do art. 4º da lei 4595/64.
– Recurso extraordinário conhecido e provido.
(STF, Segunda Turma, RE 90.554, Relator Min. Moreira Alves, julgado em 25/05/1979, DJ 03/07/1979).191
Em outra frente importante de questionamentos, o que se discutia era se os limites impostos pela Súmula nº 596 se circunscreviam aos juros ou se poderiam também ser aplicados à atualização monetária. O debate era especialmente relevante à época, haja vista que, com a inflação em alta, os índices de correção monetária não raro superavam nominalmente as taxas de juros cobradas. Ao apreciar a matéria, o STF manteve-se fiel aos estritos termos da súmula já comentada e pacificou o entendimento de que os limites ali fixados eram aplicáveis somente aos juros, rejeitando, assim, qualquer tipo de equiparação ou extensão do preceito sumulado para aplicá-lo a índices de correção monetária, em face de sua natureza completamente distinta.192 Em acórdão esclarecedor sobre o tema, o STF assim decidiu:
Os limites fixados pelas Resoluções 114, de 6.4.69, e 134, de 17.2.70, do Banco Central, para os juros, descontos, comissões e outras formas de remuneração de operações e serviços bancários ou financeiros, desde o advento da Lei 4.595/64, não abrangem a correção monetária do capital mutuado, pois esta não remunera o capital, apenas assegura a sua identidade no tempo. Não há confundi-la com o juro, que é a remuneração do capital, e outros encargos que remuneram os serviços prestados pelo estabelecimento de crédito.
190 O art. 18, II, da Lei nº 4.380, de 1964, conferia ao BNH a competência para “fixar as condições gerais quanto a limites, prazos, retiradas, juros e seguro obrigatório das contas de depósito no sistema financeiro da habitação”. Segundo o art. 39, § 3°, as sociedades de crédito sociedades de crédito imobiliário deveriam observar em suas operações as normas expedidas pelo Banco Nacional da Habitação, “com relação aos limites do valor unitário, prazo, condições de pagamento, juros, garantias, seguro, ágio e deságios na colocação de Letras Imobiliárias e diversificação de aplicações”.
191 É importante destacar que, embora o julgado não tenha concedido a tutela revisional pretendida pelo mutuário, tal precedente tem relevância por reconhecer a subordinação da disciplina baixada pelo BNH às resoluções do CMN.
Precedentes: RE-81.653-SP, RE-81618-SP, RE-87772-SP. RE não conhecido.
(STF, Segunda Turma, RE 90.255, Relator Min. Cordeiro Guerra, julgado em 22/04/1980, DJ 23/05/1980).
A promulgação da Constituição Federal de 1988 trouxe novas luzes ao debate constitucional acerca da limitação das taxas de juros bancários. Isso porque, como já se viu, a novel Carta Magna trazia na redação original do art. 192, § 3º, a limitação da taxas de juros reais a 12% ao ano. Contudo, o já comentado Parecer SR-70, da lavra do então Consultor-Geral da República, Saulo Ramos, considerou que tal dispositivo não era autoaplicável, e que, portanto, sua eficácia plena só seria alcançada mediante a edição da lei complementar regulamentadora, a que se referia o dispositivo constitucional em testilha.
À vista das conclusões exaradas no citado parecer, foi ajuizada pelo PDT a ADIn nº 4/DF, em que se pleiteou a declaração de inconstitucionalidade do aludido parecer. Na ação, alegou-se que o § 3º era autoaplicável e que a interpretação restritiva que lhe foi dada pelo consultor-geral de República não era, portanto, consentânea com o Texto Fundamental. A despeito da fundamentação constante da petição inicial, o STF prestigiou
o entendimento do Parecer SR-70 e julgou improcedente o pedido,193 em acórdão assim ementado:
Ação Direta de Inconstitucionalidade. Taxa de juros reais até doze por cento ao ano (parágrafo 3º do art. 192 da Constituição Federal).
[...]
6. Tendo a Constituição Federal, no único artigo em que trata do Sistema Financeiro Nacional (art. 192), estabelecido que este será regulado por lei complementar, com observância do que determinou no "caput", nos seus incisos e parágrafos, não é de se admitir a eficácia imediata e isolada do disposto em seu parágrafo 3º, sobre taxa de juros reais (12 por cento ao ano), até porque estes não foram conceituados. Só o tratamento global do Sistema Financeiro Nacional, na futura lei complementar, com a observância de todas as normas do caput, dos incisos e parágrafos do art. 192, é que permitira a incidência da referida norma sobre juros reais e desde que estes também sejam conceituados em tal diploma. 7. Em consequência, não são inconstitucionais os atos normativos em questão (parecer da Consultoria Geral da República, aprovado pela Presidência da República e circular do Banco Central), o primeiro considerando não autoaplicável a norma do parágrafo 3º sobre juros reais de 12 por cento ao ano, e a segunda determinando a observância da legislação anterior à Constituição de 1988, até o advento da lei complementar reguladora do Sistema Financeiro Nacional.
8. Ação Declaratória de Inconstitucionalidade julgada improcedente, por maioria de votos.
(STF, Tribunal Pleno, ADI 4, Relator Min. Sydney Sanches, julgado em 07/03/1991, DJ 25/06/1993).
Tal decisão teve grande relevância para a real definição do regime jurídico aplicável ao controle das taxas de juros cobradas no mercado financeiro no contexto da novel disciplina constitucional, haja vista que o que estava em jogo não era o mero juízo formal sobre a aplicabilidade de uma disposição constitucional, mas “o grau de liberdade econômica das instituições financeiras no contexto da hiperinflação do período do Governo Sarney” (ROCHA, 2006, p. 94). Sob esse prisma, é de se frisar que o resultado do julgamento não trouxe qualquer inovação na disciplina até então vigente, mas evitou que se implementasse uma inédita limitação constitucional à cobrança de juros. Como bem registrado por Figueiredo (2009, p. 35),
[N]aquela época a maioria dos brasileiros entendeu de certa forma aceitável o posicionamento do Supremo, pois seria um contra-senso exigir que os agentes financeiros restringissem seus lucros a taxas anuais de 12% ao ano, se a inflação era superior a 1.000% ao ano, e o lucro da ciranda financeira em todos os setores da sociedade era muito superior ao teto constitucional, haja vista a mentalidade e assimilação da população aos efeitos da inflação galopante que se instalou no país.
A decisão proferida no caso em questão não trouxe, no entanto, a desejada pacificação da matéria no plano jurisprudencial. Diversos magistrados, especialmente no Rio Grande do Sul, continuaram a aplicar o limite constitucional de juros aos contratos bancários (ROCHA, 2006), mesmo diante de reiterados pronunciamentos do STF ratificando a tese de que isso somente seria possível após a edição da lei complementar que regulamentasse o art. 192, § 3º, da Carta Magna. Além disso, o próprio STF, superando uma resistência inicial, passou a deferir parcialmente mandados de injunção então impetrados, para determinar ao Congresso Nacional que elaborasse a tão esperada lei complementar regulamentadora, embora não fixasse prazo para tanto. Dentre outros julgados, vale citar:
DIREITO CONSTITUCIONAL. MANDADO DE INJUNÇÃO. TAXA DE JUROS REAIS: LIMITE DE 12% AO ANO. ARTIGOS 5°, INCISO LXXI, E 192, § 3º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.
1. Em face do que ficou decidido pelo Supremo Tribunal Federal, ao julgar a ADI nº 4, o limite de 12% ao ano, previsto, para os juros reais, pelo § 3º do art. 192 da
Constituição Federal, depende da aprovação da Lei regulamentadora do Sistema Financeiro Nacional, a que se refere o caput do mesmo dispositivo.
2. Estando caracterizada a mora do Poder Legislativo, defere-se, em parte, o Mandado de Injunção, para se determinar ao Congresso Nacional que elabore tal Lei.
3. O deferimento é parcial porque não pode esta Corte impor, em ato próprio, a adoção de tal taxa, nos contratos de interesse dos impetrantes ou de quaisquer outros interessados, que se encontrem na mesma situação.
4. Precedentes.
(STF, Tribunal Pleno, MI 611, Relator Min. Sydney Sanches, julgado em 21/08/2002, DJ 29/11/2002).194
Foi precisamente esse cenário de indefinição jurisprudencial que levou o Congresso Nacional, com cinco anos de atraso, a promulgar a Emenda Constitucional nº 40, de 2003, que revogou os incisos e parágrafos do art. 192, consolidando sua redação apenas num
caput bastante sintético e objetivo, sem qualquer referência a limites para a cobrança de
juros. Mesmo depois de tamanha modificação no texto fundamental, a jurisprudência das instâncias ordinárias, embora com frequência bem menor, ainda insistia em prestigiar a tese do limite constitucional à cobrança de juros, o que levou o Excelso Pretório a editar a Súmula nº 648 e, posteriormente, reproduzir literalmente seu teor na Súmula Vinculante nº 7, na busca da definitiva uniformização do resultado dos julgamentos nas cortes inferiores.195
Outro importante debate acerca do tema das taxas de juros travado pela Suprema Corte brasileira deu-se no julgamento da ADIn nº 2.591, ajuizada em 2001 pela Consif. Na