Dado que o presente estudo trabalha o setor cinematográfico como um setor industrial, é necessário trazer o conceito de política industrial para a discussão. O termo política industrial se apresenta como um aparato de medidas e programas destinados a determinado setor da produção industrial que visa o auxílio e/ou fomento de determinada atividade produtiva, bem como ações que abranjam toda a cadeia produtiva.
Existe na literatura diferenças entre enfoques sistêmicos ou setoriais das políticas industriais, convencionou-se diferenciar as políticas industriais em horizontais e verticais. Diz-se que uma política industrial é horizontal, quando é realizada a fim de obter um alcance global no setor industrial de um país. Esse tipo de política busca um melhor desempenho da economia como um todo, sem “privilégios” a determinados setores industriais.
Em contrapartida, uma política industrial vertical é elaborada no intuito de atender determinadas indústrias ou cadeias produtivas. Trata-se de uma política que privilegia uma indústria específica. Dessa forma, o Estado utiliza os instrumentos de política industrial (incentivos fiscais, inovação, comércio exterior, defesa da concorrência, etc.) focados em um segmento produtivo. (FERRAZ, De PAULA e KUPFER, 2005)
Suzigan (1996) afirma que uma política industrial pode ser considerada como “uma expressão abrangente de medidas e programas que direta ou indiretamente afetam o setor industrial”. Nesse sentido, a política industrial deve ser entendida
5 Stuart Cunningham, assim como David Throsby, é australiano. Os dois economistas destacam-se no campo da Economia da Cultura.
como aquela que através de uma ação estatal gera externalidades no setor industrial. (SUZIGAN, 1996, p.2)
O mesmo autor mostra que existem diferenças conceituais que cercam a política industrial. Existem autores que dão um enfoque mais “restrito”, ou como targeting de setores, indústrias, tecnologias ou empresas como Chang (1994) e Krugman6 (1993).
Pode-se então, inicialmente trabalhar com esses dois enfoques de política industrial. O primeiro entende política industrial como um conjunto de medidas que afetem as condições gerais da indústria, ou ainda no ambiente econômico, desde que causem efeitos diretos ou indiretos no desenvolvimento industrial do país.
De acordo com Corden (1980) a política industrial mais eficaz é aquela que é capaz de gerar uma melhor infra-estrutura para o desenvolvimento das atividades produtivas, além de realizar ação regulatória minimizando monopólios e cartéis. O autor destaca também o valor do capital humano para a indústria, de um bom e coerente sistema tributário, entre outros fatores.
O outro enfoque apresenta uma interpretação verticalizada de políticas industriais. Entende as medidas e ações governamentais destinadas a determinado setor da indústria, a determinada atividade produtiva, desenvolvendo esse setor.
Kupfer (2003) enfatiza o papel da política industrial no desenvolvimento econômico de um país. Partindo da noção de desenvolvimento econômico como um crescimento econômico com mudança estrutural, para o autor cabe às políticas industriais acelerar esses processos de transformação produtiva, que muitas vezes o mercado não é capaz de fazê-lo.
O papel da política industrial no sistema econômico, bem como no desenvolvimento de uma nação é exercido através do poder público. As justificativas para tal exercício da política variam de acordo com a inclinação teórica dentro da teoria econômica. Resumidamente essas visões acerca da política industrial estão em três orientações: ortodoxa (neoclássica), desenvolvimentista e a evolucionista, baseada nas concepções neo-shcumpterianas.
6 Esse último autor exalta o papel das chamadas “external economies” que são geradas pelas políticas industriais. Tais externalidades são vistas pelo autor como uma justificativa para a ação da política, pois a mesma deve ser capaz de exercer o papel de realizador ou potencializador dessas economias externas.
Na concepção ortodoxa a intervenção do Estado é justificável na indústria quando há falhas de mercado. Segundo os economistas neoclássicos, através de suposições como perfeita informação no sistema econômico para todos os agentes, mercados perfeitamente competitivos e agentes racionais, o livre mercado é capaz de alocar seus recursos de forma eficiente, bem como os agentes determinam os preços no sistema buscando o bem-estar individual, entretanto, esse acarretará em um bem-estar coletivo. Logo, uma política industrial não se mostra necessária em mercados perfeitamente competitivos, contudo, falhas de mercado7 podem surgir no
sistema, só aí então a política industrial deve ser implantada. (FERRAZ, DE PAULA
e KUPFER, 2005)
Strachman (2000) enfatiza ainda outros argumentos da teoria neoclássica para a não intervenção do Estado no desenvolvimento industrial. Alguns teóricos dessa corrente de pensamento colocam o Estado como um agente que muitas vezes é incapaz de gerar as condições que são melhores para o mercado, uma vez que possui interesses próprios8. Ou até mesmo os burocratas apresentam seus próprios interesses e direcionam o governo e as políticas nesse sentido, ou de grupos de interesse dentro da sociedade, entre outros.
As premissas da teoria neoclássica são criticadas por muitos teóricos por apresentarem situações hipotéticas que em poucos aspectos assemelham-se aos sistemas econômicos reais. A idéia de que a política industrial deve ser efetuada de forma corretiva, apenas para atuar quando as falhas de mercado se mostrarem preocupantes é rebatida pelos defensores da política industrial como instrumento de desenvolvimento.
A ótica desenvolvimentista da política industrial apresenta uma definição de Estado diferente, para os teóricos dessa escola o desenvolvimento deve ser alcançado com o Estado intervindo e promovendo transformações estruturais que possam trazer um crescimento econômico com desenvolvimento. O Estado, então é o agente propulsor do desenvolvimento, e deve efetuar uma política industrial para que seja possível esse processo.
7 Algumas falhas de mercados que justificam a política industrial para a escola neoclássica: presença de oligopólios e/ou monopólio; externalidades negativas advindas de determinada atividade industrial; a realização da oferta de bens públicos, entre outros.
8 Sobre essa questão, mas por caminhos divergentes, muitos pensadores marxistas também discorrem acerca do fato de o Estado procurar atingir seus objetivos próprios, desde que não haja uma classe que impeça e imponha seus objetivos e vontades frente a esse Estado.
Para se obter uma indústria robusta e bem desenvolvida, devem-se levar em consideração no momento de elaboração da política industrial fatores como a situação de desenvolvimento do país em relação ao cenário internacional, o tempo histórico, entre outros. Sendo assim, o desenvolvimento de uma indústria em um país em desenvolvimento deve ter certa “proteção” do Estado, visto que não apresentará as mesmas condições de indústrias já consolidadas em outros países, daí vem a teoria do apoio e proteção à indústria nascente. A ótica desenvolvimentista é “mais intervencionista quanto mais tardio for o processo de industrialização” (FERRAZ, DE PAULA e KUPFER, 2005, p.553)
Essa questão da competitividade da indústria nascente com indústrias consolidadas é verificável no caso cinematográfico brasileiro. Apesar de ser um setor em atividade ha muito tempo, o desenvolvimento e consolidação da indústria é algo que ainda não se apresenta de forma robusta, como será visto nos próximos capítulos. Em comparação com a indústria cinematográfica norte-americana, por exemplo, o cinema no Brasil apresenta-se não competitivo, pois a inserção de filmes norte-americanos no país (como em quase todo o mundo) é grande9, logo uma política que fomente o desenvolvimento dessa indústria é justificável.
Também rejeitando os postulados naoclássicos de equilíbrio de mercado, racionalidade dos agentes e mercados em equilíbrio, os economistas de vertente schumpteriana ou neo-schumpteriana colocam a política industrial como a que promove as mudanças estruturais necessárias ao desenvolvimento econômico, como afirma Gadelha (2001):
(...) propõe-se situar a política industrial, no contexto complexo da politica de desenvolvimento, como a política vinculada especificamente à dinâmica de um determinado conjunto de atividades (as atividades industriais) que se caracterizam como as principais responsáveis pela geração e disseminação de inovações no sistema econômico, estando relacionada, portanto, à mudança estrutural. (GADELHA, 2001, p.153)
Ou seja, a política industrial nessa concepção se coloca no papel do Estado na dinâmica econômica de longo prazo. Ao passo que a política industrial deve ser aquela que promova as mudanças estruturais no sistema econômico através do processo inovativo, não se colocam muitos obstáculos conceituais referentes à políticas de cunho sistêmico ou setorial.
9 Os dados do mercado internacional e da indústria cinematográfica de alguns países serão mostrados no capítulo 2 deste trabalho.
Sob esse aspecto da inovação pode-se dizer que as políticas públicas destinadas ao setor cinematográfico brasileiro se apresentam mais enfaticamente no sentido de fomento à produção, todavia, devido a peculiaridade da indústria em questão as inovações se colocam tanto na parte técnica da produção quanto em aspectos estéticos e/ou narrativos.
Com o desenvolvimento da produção e um capital maior para a produção que tais políticas proporcionam, os filmes podem trabalhar com algumas técnicas inovadoras que antes eram caras ao cinema nacional. Um exemplo disso é o filme Cidade de Deus da empresa O2 Filmes que foi indicado para quatro categorias do Oscar sendo 2 de ordem técnica, montagem e fotografia, mostrando que tanto os profissionais quanto as inovações se apresentam no cinema da retomada.
Percebe-se então que algumas políticas que são destinadas ao setor cinematográfico encaixam-se no conceito de política industrial, uma vez que pretendem fomentar a produção e a cadeia produtiva, e assim trazem benefícios inovadores para o setor. Por ser uma indústria que trabalha um bem cultural, algumas das políticas podem ser caracterizadas como política cultural, como mostrado a seguir.
1.5. O COMPORTAMENTO DA INDÚSTRIA CINEMATOGRÁFICA NO MUNDO