A avaliação da educação superior foi tratada na Constituição de 1988 (art. 209) quando a educação foi concedida livre à iniciativa privada, mas submetida à “autorização e avaliação de qualidade pelo poder público”. A avaliação voltou a ser mencionada na Lei nº 9394/1996, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), cujo artigo 46 fixou que os cursos estariam sujeitos à autorização e ao reconhecimento periódico, bem como o credenciamento de instituições de educação superior. Posteriormente, o Plano Nacional de Educação (PNE – 2001), instituído pela Lei nº 10.172/2001, fixou a meta 6 para a Educação Superior. Tal meta consistia na institucionalização de um amplo e diversificado sistema de avaliação interna e externa que englobasse os setores público e privado e que promovesse a melhoria da qualidade do ensino, da pesquisa, da extensão e da gestão acadêmica.
Note-se que a avaliação da educação superior, dever do Estado e prevista nos principais dispositivos legais, constitui-se como um procedimento com fins de garantia da qualidade. Assim, avaliação e qualidade são termos intrinsecamente relacionados quando se trata de Educação, sendo esta a centralidade e finalidade daquela. Mas o que é qualidade? Qual a concepção de qualidade, adotada pelo Estado, ao se referir à educação superior? O termo qualidade é complexo, polissêmico e relativo (BURLAMAQUI, 2008; BERTOLIN, 2009a) suscitando, destarte, dicotomias como qualitativo/quantitativo, produtos/processos, além da discussão de eficiência e eficácia. A multidimenssionalidade do termo “qualidade” também é lembrada por Ferrer (1999) uma vez que está se referindo a um sistema de ensino, na sua complexidade, na diversidade de instituições e cursos, na multiplicidade dos aspectos que compõem a educação superior. Tais características devem ser levadas em consideração na análise do conjunto de indicadores de qualidade. Em se tratando da relatividade do conceito, pode-se afirmar que a definição do que venha a ser considerado qualidade da educação superior pode ser influenciada por concepções teóricas e políticas adversas ou estar relacionada a uma dimensão contextual ou temporal. Isso, fatalmente, irá refletir na aplicação do termo e, consequentemente, no procedimento avaliativo realizado para a garantia dessa qualidade esperada. Bertolin (2009a) complementa afirmando que um mesmo termo pode
assumir diferentes sentidos, a partir de diferentes visões e, no que se refere ao conceito de qualidade, esse vem sempre vinculado às concepções de educação superior utilizadas neste século, de acordo com o quadro a seguir:
QUADRO 4
Visões de qualidade em educação superior
Visão de qualidade Termos associados Grupos de interesse Propósitos da ES Visão economicista Empregabilidade e
Eficiência Setor Privado, OCDE e Setor Governamental
Ênfase nos aspectos de potencialização do crescimento, da economia e da empregabilidade.
Visão pluralista Diferenciação, Pertinência e Relevância Unesco, União Européia e Setor Educativo Diversidade de aspectos relevantes (economia sociocultural,
democracia etc.) com ênfase na emergência das especificidades locais.
Visão de equidade Equidade Unesco e
Setor Educativo
Ênfase nos aspectos de contribuição para coesão social.
Fonte: BERTOLIN, 2007.
De acordo com Burlamaqui (2008), a complexidade e a heterogeneidade do sistema educacional levam à preferência por procedimentos avaliativos que utilizem indicadores quantitativos e objetivos por serem de mais fácil sistematização e, até mesmo, por possibilidade maior de comparabilidade, em detrimento dos indicadores qualitativos e subjetivos. Para o mesmo autor, o que deve determinar o emprego de um indicador para se mensurar qualidade da educação superior é a utilidade dessa variável nas tomadas de decisões e na elaboração de políticas públicas, ou seja, influenciar no valor final desse nível de ensino. Convém ressaltar que uma variável por si só pode não ter uma relação direta com o resultado de um curso, por exemplo, mas pode apresentar uma interdependência em relação à outra variável, o que justificará a adoção desse indicador de qualidade no processo avaliativo. É importante atentar para a inter-relação e a proporcionalidade entre indicadores, pois assim é possível tornar um curso mais eficiente e mais efetivo, observa Burlamaqui (2008):
Assim, por exemplo, a estatística relativa ao número de alunos/professor (variável 1), por si só, não tem relevância para inferências acerca de resultados de um curso. Contudo, se essa estatística expressa uma relação causal com a variável relativa ao desempenho de cursos em um exame (variável 2), passa a ter significação para a tomada de decisão nesse âmbito, pois as análises da relação entre essas variáveis tornaram possível inferir os níveis da primeira que afetam a segunda.
(...) Assim, por exemplo, se a estatística relativa ao número de alunos/professor não prejudica, até certo ponto, o domínio de determinados conhecimentos e habilidades por alunos de um curso (variável relativa ao valor ou objetivo final), pode-se inferir que o número de alunos possa ser aumentado, tornando o curso mais eficiente (menos dispendioso) e efetivo (maior retorno à sociedade) (BURLAMAQUI, 2008, p. 144).
O estabelecimento de padrões ou indicadores de qualidade pode ser negativo para a qualidade da educação superior, revela Newby (1999), já que as instituições vão se esforçar para alcançar determinado padrão mínimo de qualidade, buscando obter uma boa avaliação na escala estabelecida pelo Estado. As IES se contentariam, então, em manter esse padrão mínimo de qualidade estabelecido, inclusive para não sofrer sanções em decorrência da avaliação negativa e ser alvo de processos de supervisão por parte do MEC. Para o autor “qualidade não diz respeito a fazer o suficiente para alcançar um determinado padrão (...), mas sim, fazer melhor do que antes (NEWBY, 1999, p. 265)
A menção à qualidade como sendo objetivo ou finalidade dos processos avaliativos da educação superior brasileira foi observada em alguns momentos históricos de consolidação do sistema de avaliação: no relatório da Comissão Nacional de Avaliação do Ensino Superior (CNRES) em que se destacava como um dos princípios da proposta de avaliação a responsabilidade do poder público no “aprimoramento da qualidade do ensino superior em todos os seus aspectos e modalidades institucionais” (MEC, 1985) e, ainda, no documento básico "Avaliação das Universidades Brasileiras" (PAIUB) em que se estabelecia que um dos objetivos da avaliação deveria ser a promoção permanente da qualidade:
Voltada ao aperfeiçoamento e à transformação da universidade, a avaliação significa um balanço e um processo de identificação de rumos e de valores diferentes. Seu traço distintivo é a preocupação com a qualidade, tornando-se um processo contínuo e aberto, mediante o qual todos os setores da Universidade e as pessoas que os compõem participem do repensar objetivos, modos de atuação e resultados de sua atividade, em busca da melhoria da instituição como um todo. (MEC, 1993); Por último, na Lei nº 10.861/2004, que instituiu o SINAES, adotou-se a qualidade como justificativa de implantação do novo sistema que estava por se consolidar:
Artigo 1º (...)
§ 1º O SINAES tem por finalidades a melhoria da qualidade da educação superior, a orientação da expansão da sua oferta, o aumento permanente da sua eficácia institucional e efetividade acadêmica e social e, especialmente, a promoção do aprofundamento dos compromissos e responsabilidades sociais das instituições de educação superior, por meio da valorização de sua missão pública, da promoção dos valores democráticos, do respeito à diferença e à diversidade, da afirmação da autonomia e da identidade institucional. (BRASIL, 2004)
Percebeu-se, por meio da análise dos documentos que nortearam os diversos momentos avaliativos no Brasil, que os dispositivos legais ou documentos oficiais que tratam da avaliação da educação superior não explicitam diretamente a visão de qualidade adotada e almejada para a educação superior, por mais que a qualidade seja destacada como finalidade primeira para os procedimentos avaliativos adotados ou pensados para o país até hoje.
Não obstante à indefinição na conceituação do termo qualidade, utilizado pelo Estado no atual sistema de avaliação brasileiro, com base no Quadro 4 é possível identificar a visão de qualidade pretendida, uma vez que nos documentos oficiais é possível inferir a concepção de educação superior adotada. Inicialmente, o INEP (2009) evidencia a formação de cidadãos e profissionais competentes e comprometidos com os aspectos sociais do país como sendo a missão da educação superiorentendida nesse contexto. Posteriormente, ressalva que somada a essa missão mais voltada para a relevância social da educação superior, está a contribuição científica e tecnológica para o desenvolvimento econômico do país e contribuição para posicionamento competitivo frente aos outros países. Assim, em epítome, pode-se afirmar que se adota uma visão de qualidade pluralista, tendo em vista a concepção de educação superior prevista, no bojo da diversidade de variáveis consideradas relevantes, que vão desde as socioculturais até as econômicas (BERTOLIN, 2009a). Ter em mente de maneira bem clara a concepção de qualidade prevista, adotada e almejada para a educação superior do país, se faz importante e condicionante para análise e reflexão acerca dos procedimentos avaliativos implementados.