O governo apresenta um papel de maximizar o bem-estar social, visando um conjunto individual de particularidades. As políticas públicas são criadas quando existem lacunas geradas por situações de mercado. No entanto, essas hipóteses geram uma série de problemas e questões a serem analisadas, devido ao modelo de escolha racional (LEITE, 2006). É reafirmado por Rico (1999) que o Estado é ao mesmo tempo um sujeito de acumulação, atuando nos setores de produção estatal e indiretamente em fundos públicos e agente de distribuição, ofertando as rendas públicas entre os seus entes ou grupos ocupacionais. O Estado tem um papel de avaliador, intervindo para oferecer mais eficiência e ter o controle sobre o que considera ser qualidade. No caso da educação superior, fez-se necessário o aumento da eficiência com menos gastos. E este pensamento do Estado avaliador fez com que as avaliações se tornassem quase que com exclusividade externa, somativas e com foco nos resultados e comparativas, causando a competitividade de acordo com a orientação do mercado (DIAS SOBRINHO, 2004).
Quanto ao direito à educação de qualidade é tratado por Dias Sobrinho (2010, p. 1225):
O direito social à educação de qualidade é um aspecto essencial e prioritário da construção da sociedade, de consolidação da identidade nacional e instrumento de inclusão socioeconômica. Por isso, assegurá-lo adequadamente é dever indeclinável do Estado.
Rico (1999) explica que durante o regime militar as políticas públicas foram muito criticadas, devido não ser consideradas sociais e a política social era classificada como não política, devido à omissão do governo em priorizar a distribuição igualitária entre as classes sociais.
Arretche (1996) explana que no Brasil, no período pós 64, o governo caracterizava- se por uma forma de gestão centralizada, e com isso solidificou o período de crescimento do Estado, fortalecendo a eficiência administrativa dos Estados e Municípios, embora de forma desigual, fazendo assim com que abrisse uma porta para a descentralização. A partir de 1980, houve uma descentralização das políticas sociais, havendo desigualdades de todos os tipos, como a velocidade e resultados para a implementação da política, principalmente com os serviços prestados com qualidade diversificada.
Políticas públicas são conjuntos de programas, ações e atividades realizadas pelo Estado direta ou indiretamente, com a participação de entes da administração pública ou
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privada, que visam assegurar o direito de cidadania, de forma que contemple determinado seguimento social, cultural, étnico ou econômico. São direitos concedidos constitucionalmente ou que se afirmam devido ao reconhecimento por parte da sociedade e pelos poderes públicos enquanto novos direitos das pessoas, comunidades, coisas ou outros bens materiais ou imateriais (BRASIL, 2015).
O referido documento governamental cita a importância da sociedade na formação das Políticas Públicas:
A participação da sociedade na formulação, acompanhamento e avaliação das políticas públicas em alguns casos é assegurada na própria lei que as institui. Assim, no caso da Educação e da Saúde, a sociedade participa ativamente mediante os Conselhos em nível municipal, estadual e nacional. Audiências públicas, encontros e conferências setoriais são também instrumentos que vem se afirmando nos últimos anos como forma de envolver os diversos seguimentos da sociedade em processo de participação e controle social. (BRASIL, 2015, p. 2).
Para a realização de políticas públicas, a interação entre Estado e Sociedade se dá pela conjuntura histórico-estrutural de desenvolvimento de uma determinada formação da sociedade. Essas premissas reportam-se ao desenvolvimento das relações de produção, que exerce interação dialeticamente com características históricas e culturais, determinando padrões diferentes de relacionar-se, em épocas históricas diferentes, que perpassam de forma direta ou indireta em toda a sociedade. Mas as regras desse relacionamento não são obrigatoriamente suscetíveis de compreensão e podem ser refutadas em determinadas situações políticas (SARAVIA; FERRAREZI, 2006).
O autor ainda comenta que o procedimento político tem maior amplitude, quanto maior o quantitativo de atores sociais envolvidos, sendo institucionalizados ou não, representados ou não em grupos formais de interesse. Mesmo com delineamentos organizacionais apresentando interesses diferentes, por conseguinte, com graus de poder diversos, há o envolvimento de vários atores sociais que queiram fazer parte do processo político. Onde existir democracia quanto aos interesses das demandas e suas relações com esses atores, decorrerá a política pública em si, sendo apenas uma fase de todo o processo.
Souza (2006) expõe que a política pública pode ser configurada como um campo holístico, sendo uma área que situa diversas unidades em totalidades organizadas, apresentando com isso, algumas consequências. Uma delas é que a área torna-se território de várias disciplinas, teorias e modelos analíticos. Mesmo apresentando seu próprio modelo, teorias e métodos, a política pública, embora seja formalmente um ramo da ciência política, a ela não se resume apenas a esta área, podendo também ser objeto analítico de outros ramos do conhecimento.
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Para a elaboração das políticas públicas deve-se considerar a formação sociopolítica peculiar da época. É necessário observar a organização social e política em vigor (regime político e padrão no qual a sociedade se organiza), as circunstâncias econômicas, tecnológicas e culturais (SARAVIA, 2006).
Leite e Lexor (2006) sustentam que as políticas públicas são um processo político, visando conciliar a preferência dos agentes com as prioridades das agências e instituições. Exemplificando, podemos relatar o interesse do homem político na eleição no qual aprovará políticas que sejam vantajosas para seus eleitores. A administração e burocracias influenciarão a política para promover suas organizações e os grandes políticos em cargos de maior relevância tentaram criar políticas para o interesse da nação.
Outro aspecto levantado pelo autor é que no caso do Brasil, as políticas são formuladas através de uma interação entre Presidente da República, o Congresso Nacional e outros atores que possam opinar. Devido ao interesse eleitoral, o Presidente possui uma lista de prioridades quanto à criação da política. Primeiramente, aparecem as políticas para crescimento econômico e reforço da estabilidade. Na sequência, surgem políticas de facilitação de oportunidades econômicas e de combate à pobreza. Já os deputados e senadores, apresentam interesses em políticas (setoriais, econômicas ou sociais) que ofertaram verbas para os seus possíveis eleitores. Devido ao choque de interesses, o executivo e o legislativo procuram chegar a um objetivo em comum.
O grau de alcance ao Estado se dá pelo contexto de áreas diversas para sua intervenção, dependente da agenda de governo em uma dada época, bem como, as inclinações envolvidas. Onde há pouco interesse para a construção da política pública, os interesses privados serão mais privilegiados e as reinvindicações serão direcionadas para grupos institucionalizados. Mas onde ocorrem interesses diferentes, a consecução da política pública tenderá a priorizar os interesses públicos, devido à falta de condições de se dividir no acolhimento dos diversos interesses privados (SARAVIA, 2006).
Os escritos sobre políticas públicas certificaram tardiamente a relevância da implementação no processo de planejamento. Isso se deu devido aos estudiosos sobre o tema serem muito tradicionalistas, focando apenas os processos legislativos ou administrativos do executivo. O essencial para a pesquisa seria compreender como a temática chega à agenda política, quais são as fases legislativas para a aprovação de leis, como acontece o processo de vitórias e perdas nas eleições, como ocorre à criação de órgãos burocráticos, qual o critério para indicação para determinados cargos públicos. Na atualidade, no Brasil, ainda se tem uma visão
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sobre o que é relevante para a consecução de uma política pública na prática, não priorizando os assuntos tratados acima (OLIVEIRA, 2006).
O mesmo autor justifica que há diversas óticas para classificar os diferentes processos de planejamento de políticas públicas entre países desenvolvidos e em desenvolvimento.
Ainda estima que existe uma propensão de enumerar as falhas das políticas públicas de países em desenvolvimento. O mesmo ainda descreve os pontos que dificultam o seu planejamento:
Primeiramente encontram-se o enfoque político e institucional. O sistema político, o Estado e a sociedade nos países em desenvolvimento não se encontram em harmonia e nem atuando de forma adequada. Muitos destes países saíram do período colonial há poucas décadas e outros foram formados através de conflitos internos. Com isso, muitos desses lugares estão em formação, outros tiveram períodos ditatoriais que tolheram a sociedade civil e o funcionamento do sistema de forma adequada, consequentemente dificultaram a atuação do Estado.
O segundo tópico que discrimina a diferenciação entre países desenvolvidos e em desenvolvimento é o capital financeiro. Este, certamente, é o foco central para apontar os erros de planejamento nos países em desenvolvimento, pois apresentam uma quantidade reduzida de recursos a serem convertidos nas políticas públicas, levando a resultados com limitações efetivas e fazendo com que estes países dependam da doação e empréstimos de agências multilaterais.
O terceiro assunto se refere à capacidade técnica em gerir o plano de ação das políticas públicas. Faltam pessoas capacitadas e motivadas, equipamentos e eficiência técnica dos órgãos que planejam as políticas públicas. Muitas vezes, não há uma divisão no processo de planejamento, falta de conexão em articular entre as agências responsáveis pela execução das políticas públicas, ou mesmo conflitos entre órgãos nos diferentes níveis de governo, limitando todas as fases de planejamento.
É prenunciado por Oliveira (2006) que no Brasil, mesmo após a solidificação de 20 anos da democracia, não houve uma organização para criar um sistema de planejamento efetivo das políticas públicas, existindo muitas dúvidas quanto à jurisdição e às reponsabilidades dos vários níveis de governo, além da limitada capacidade das Instituições Estatais.
Aprile e Barone (2009, p. 44) apreciam sobre a implementação de uma política de acesso ao ensino superior:
39 A definição e implementação de uma política de acesso à universidade integram um rol de demandas oriundas, em larga medida, do cenário produtivo. A solicitação de uma força de trabalho mais qualificada e apta a “aprender a aprender” e a responder às qualificações que vão sendo forjadas, desenvolvendo novas competências exigidas para a vida na sociedade contemporânea, em contraposição aos requerimentos colocados pelo modelo taylorista/fordista, são elementos que permeiam a proposição das políticas de educação. A solicitação do cumprimento de funções mais cerebrais, como raciocínio lógico, resolução de questões surgidas no cotidiano do trabalho, disposição de estar sempre aprendendo, e a cobrança de um novo padrão latitudinal, qual seja, uma força de trabalho mais cooperativa, autônoma e comunicativa, são aspectos que se coadunam com a ampliação da escolaridade. A educação é atribuída o papel estratégico de promover o desenvolvimento das novas capacidades requeridas do trabalhador.
Em um debate na década de 90 sobre as políticas públicas, demonstrou o papel do Estado na Educação Superior, apontando a questão de ajustes na estrutura, visando à focalização, descentralização e privatização através de agências multilaterais, como o Banco Mundial. A diminuição dos investimentos do Estado na Educação Superior e a redução da expansão das Universidades Públicas Federais fez com que o foco fosse à privatização da educação, baseado no governo neoliberal em vigor até o momento (APRILE; BARONE, 2009). O autor ainda narra que na década de 80, no governo Collor, houve distorções quanto ao ensino superior. Priorizou-se a formação de profissionais das ciências exatas, estipularam-se metas de ampliação de acesso, autonomia universitária, desenvolvimento à pesquisa, crescimento da pós-graduação e expansão das faculdades privadas. E no governo de Fernando Henrique (1994-2002), foi facilitada a autorização, reconhecimento e credenciamento de cursos superiores. O maior responsável pelo avanço do setor privado na educação superior foi o ajuste fiscal de 1990, onde o Governo Federal não estendeu os gastos com a educação superior.
Qualquer tipo de avaliação tem como consequência um julgamento, atribuindo um valor, aprovando ou não uma determinada política ou programa público, analisando de forma justa. Com isso, nenhuma avaliação de política pública pode ser considerada instrumental, técnica e neutra. O analista demonstra suas concepções de valor, por isso o instrumento para a análise é importante para que não sejam confundidas convicções pessoais com resultado da pesquisa (RICO, 1999).
A avaliação é considerada um fenômeno político, pois se liga a programas, instituições e projetos com cunho social, interesse abrangente, envolve recursos públicos e é executada por pessoas experientes no assunto, embora queiram classifica-la como um fenômeno técnico. A avaliação atualmente é de grande interesse da sociedade, principalmente pela comunidade que é atingida por uma política pública. Mas o Estado é um dos maiores interessados na aplicação da avaliação, principalmente nas perspectivas de mudanças, controle
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e regulação. Daí se dá a importância da avaliação do ponto de vista político, pois modela sistemas e afirma algumas práticas e ideologias que nenhum Estado moderno deixa de exercê- lo amplamente, de forma consistente e organizada (DIAS SOBRINHO, 2004).
Rico (1999) preleciona que a avaliação de políticas públicas está entrelaçada a um conjunto valorativo e noções sobre a realidade da sociedade que são compartimentadas entre os governantes. Essa elite política faz a diferenciação entre a boa e a má política, realizando um debate baseado nestes valores e noções sociais, escolhendo e delimitando a agenda pública em uma determinada época.
O autor ainda ilustra que com a valorização da democracia substantiva na década de 80, houve uma transformação nos quesitos para avaliação de políticas sociais. A avaliação tornou-se um pré-requisito importante para aperfeiçoar como as políticas seriam executadas, com isso, tornando-as mais eficientes.
A avaliação da educação superior no Brasil ganhou força e um maior enfoque no governo devido uma nova visão de poder e função do Estado, ao novo papel do País frente à economia mundial e ao novo modelo de economia globalizada que faz com que haja uma configuração de Estado mínimo no qual se organiza de forma política, jurídica e ideologicamente na área dos direitos sociais como a educação (TAVARES; OLIVEIRA; SEIFFERT, 2011).
O autor ainda reporta-se que os motivos que levam a avaliação da educação superior no Brasil, estão principalmente interligados aos processos para legitimar o Estado em consequência da modificação do papel político, social e cultural para atender as inovações da economia mundial.
É mencionado por Leite e Flexor (2006) que, para o avanço na avaliação desses programas, devem-se incorporar aspectos econômicos, políticos e sociais que conduzem o dia a dia dessas práticas, buscando fazer uma análise reflexiva baseada em teorias baseadas em conhecimentos diversos.
Rico (1999) categoriza a avaliação em políticas públicas fazendo as seguintes definições:
A avaliação em efetividade considera a implantação de um programa, suas consequências e resultados esperados para a modificação da condição social da população alvo do programa. O Brasil é bastante pobre em termos de estudos de avaliação quanto à efetividade. Na avaliação de eficácia ocorre uma interação entre objetivos e instrumentos explícitos de uma política e seus efetivos resultados. O avaliador faz um equacionamento entre
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as metas previstas em um programa e as metas alcançadas, de tal forma que o mesmo conclui se a política obteve êxito. A sua maior dificuldade consiste na confiabilidade dos dados obtidos. Por fim, a avaliação de eficiência faz uma correlação entre o esforço empregado para a política a ser implementada e os resultados obtidos. Esta avaliação é uma das mais fundamentais, pois devido aos recursos escassos, ocorre um maior controle de gastos e a população atingida pela política é muito grande.
Conclui-se que a avaliação é necessária para que se consiga fazer com que esses fundos empregados sejam o suficiente para a permanência do programa.
Rico (1999) julga que a avaliação consiste em uma etapa do programa, contudo esta deveria ter uma fase após a implementação da política, incentivando sua reformulação. A avaliação em eficiência, efetividade e eficácia é apenas um dos elementos, pois a decisão pela criação e permanência de uma política pública e sua supressão depende da influência do cooptação de votos.
É interpretado por Faria (2003) que, no Brasil, o campo de análise das políticas públicas ainda é considerado principiante, acontecendo uma grande divisão na organização e temática, e apresentando uma precarização das instituições. Isto é exemplificado através de reduzidos estudos sobre a parte metodológica de avaliação de políticas públicas, também deve ser atribuída à diminuta utilização da avaliação como mecanismo de gestão entre os governos. Tavares, Oliveira e Seiffert (2011, p. 245) explanam sobre a criação do SINAES (Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior) para o reforço na avaliação da educação superior:
O SINAES constitui-se como um sistema misto, pois a Lei que o criou apresenta tanto características da avaliação emancipatória quanto da regulatória. No entanto, há preocupação em diferenciar os processos de avaliação e regulação de forma que introduziu vários instrumentos objetivando assegurar o caráter sistêmico da avaliação, a integração dos espaços, momentos e distintas etapas do processo, além da informação em torno de uma concepção global única da instituição avaliada. Em função do exposto, caracteriza-se por tomar a avaliação como instrumento de política educacional voltado à defesa da qualidade, da participação e da ética na educação superior.
O mesmo autor acima indicado enumera as etapas de avaliação da educação superior pelo SINAES:
1. Avaliação Institucional, compreendido por dois momentos distintos: auto avaliação orientada e avaliação externa;
2. Avaliação de Cursos de Graduação (ACG), que tem por finalidade “investigar como estão às condições de ensino ofertadas aos estudantes, especialmente as
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relacionadas ao perfil do corpo docente, as instalações físicas e a organização didático-pedagógica”;
3. Exame Nacional de Desempenho de Estudantes (ENADE). Sendo uma prova que atinge muitos estudantes com o objetivo de aferir os conhecimentos dos estudantes acerca de conteúdos programáticos, competências e habilidades. Aplica-se aos alunos do primeiro ano e os que estão concluindo a faculdade, abarcando toda a gama de cursos do país, pois, a cada triênio, áreas específicas realizam a prova.
A Política Pública do PROUNI, pela perspectiva de sua avaliação de acordo com os requisitos necessários, precisaria de um estudo de maior proporção para saber a real efetividade do programa. Mas uma avaliação de um pequeno grupo de pessoas enriquece o estudo, pois a história de modificação de vida após terem conseguido a bolsa do PROUNI, com seus pontos positivos e negativos, faz com que demonstre o quanto o programa é significativo.
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