Conclusion

A demanda por um modelo agrícola baseado na agroecologia e produção orgânica já eram conhecidas e discutidas, mas a atenção governamental seguia marginal. Prevalecia no MAPA uma ideia de produto orgânico direcionada a um nicho de mercado que demandava alimentos de qualidade. Ainda que uma importante política de desenvolvimento rural tenha sido desenvolvida no período, ela pouco foi capaz de promover uma ampla intersetorialização de políticas e menos ainda propor propostas alternativas ao modelo de produção agrícola hegemônico.

Depreende-se da fala da Entrevistada 2 que uma confluência de fatores contextuais possibilitou a institucionalização da PNAPO, eminentemente relacionado às condições do governo e ao associativismo desses atores que aproveitaram os espaços de participação disponíveis.

[E]m determinado momento, facilitada por um contexto aberto, do ponto de vista do governo, aberto ao diálogo, à interação e à participação. A gente tinha vários espaços de participação: os conselhos, os comitês de política. Ali é um espaço de voz, de participação e de articulação dos movimentos e de fortalecimento de uma incidência política. ‘Veja incidir daqui e daqui’, tecendo uma teia, essa convergência para uma política. Então os CONSEAs estaduais, o CONSEA Nacional, isso têm muita importância também para fortalecer as ideias desse eixo. Aquela ideia dos alimentos saudáveis. Então nos interessa aquela ideia dos alimentos saudáveis produção de alimento saudável (Entrevistada 2, 2019).

A legislação orgânica remontava o ano de 2003, a partir da lei 10.831, porém era uma legislação regulatória que determinava finalidade, normas de produção e fiscalização orgânica e não de fomento (Entrevistado 8, 2019). A Coordenação de Agroecologia do MAPA possuía um esboço de uma política nacional de agricultura orgânica, porém, a partir da Marcha das Margaridas, considerou-se fundamental esperar a construção dessa proposta para unificar as pautas (Entrevistado 5, 2019). Em resposta à reivindicação apresentada pelas mulheres do campo e da floresta na sua então 4ª Marcha, e por indicação da SG/PR, o MMA passou a liderar um Grupo de Trabalho Interministerial (GTI) de estudos e pesquisas em vistas à criação de uma política que atendesse àquela reivindicação. Também participaram ativamente deste processo os seguintes Ministérios e Autarquias: MDA, MAPA, SG/PR, MDS, MEC, MCTIC, CONAB, INCRA, ANVISA e EMBRAPA (Trovatto et al., 2017).

Uma minuta da PNAPO com ações referentes à produção, consumo, conhecimento, pesquisa e inovação, uso e conservação dos recursos naturais, marco regulatório, além de ações específicas para as mulheres e a juventude foi submetida à apreciação e debate pela sociedade civil em cinco Seminários Regionais (Amazônia, Cerrado, Nordeste, Sudeste e Sul) e um Seminário Nacional, organizados pela ANA e pela ABA, com apoio do MMA. Estes seminários mobilizaram aproximadamente 300 representantes de 150 entidades de movimentos sociais, organizações da sociedade civil, redes regionais e/ou estaduais, profissionais vinculados à universidades e órgãos governamentais de pesquisa e extensão, destacando também o papel dos movimentos sociais, como a Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (CONTAG), a Federação Nacional dos Trabalhadores e Trabalhadoras na Agricultura Familiar (FETRAF) e a Via Campesina (Fernandes, 2017;

SG/PR, 2012; Trovatto et al., 2017). Essa proposta também foi analisada pelas 27 CPOrgs, pela CTAO e pela CNPOrg. Estas discussões participativas da sociedade civil para a construção da PNAPO resultaram em propostas analisadas e submetidas aos ministérios envolvidos.

Conforme o relato do Entrevistado 5, um documento construído pela sociedade civil, com uma proposta para a política, em resposta à minuta foi consolidada e confirmava seu entendimento de uma ampla política de desenvolvimento.

[N]esse documento a gente deixa logo de cara a ideia de que o que a gente tá vendo como a política de agroecologia não pode ser vista com uma política setorial. Ela não é uma política agrícola, não é uma política ambiental, não é uma política social, ela não é uma política cultural ou de educação, ela era tudo isso ao mesmo tempo (Entrevistado 5, 2019).

Em 18 de maio de 2012, ocorreu o encontro “Diálogo Governo e Sociedade Civil – Devolutiva da Política de Nacional de Agroecologia e Produção Orgânica”. Nele o Grupo de Trabalho Interministerial (GTI), encarregado de constituir o desenho da PNAPO, apresentou uma proposta devolutiva que foi debatida por alguns dos atores que viriam a compor a CNAPO. A representação dos atores envolvidos na construção da PNAPO reflete sua amplitude, conforme a Figura 16 abaixo.

Figura 16. Atores Envolvidos na Construção da PNAPO

A instituição da Política Nacional de Agroecologia e Produção Orgânica (PNAPO), por meio do Decreto no 7.794, em 20 de agosto de 2012, foi um marco histórico, resultado de um longo processo de luta de setores da sociedade que questionavam e resistiam ao modelo de modernização da agricultura convencional, apoiado pelas políticas públicas brasileiras desde a década de 1960 (Sambuichi, Spínola, et al., 2017). A PNAPO foi fruto do fortalecimento das redes locais, dos movimentos sociais do campo e da floresta e conjunto de políticas criadas, aprimoradas ou ampliadas nos governos Lula e Dilma (Monteiro & Londres, 2017).

Os objetivos estabelecidos na PNAPO em âmbito federal foram o seguinte.

Integrar, articular e adequar políticas, programas e ações indutoras da transição agroecológica e da produção orgânica e de base agroecológica, contribuindo para o desenvolvimento sustentável e a qualidade de vida da população, por meio do uso sustentável dos recursos naturais e da oferta e consumo de alimentos saudáveis (Decreto n. 7.794, 2012).

A política trazia como diretrizes a promoção da soberania e segurança alimentar e nutricional; do uso sustentável dos recursos naturais; da conservação dos ecossistemas naturais; de sistemas justos e sustentáveis de produção, distribuição e consumo de alimentos; da agrobiodiversidade e dos produtos da sociobiodiversidade14; da participação da juventude rural, e; da redução das desigualdades de gênero (Brasil, 2012a).

O lançamento da PNAPO coincidiu com o Encontro Nacional Unitário de Trabalhadores e Trabalhadoras, Povos do Campo, das Águas e das Florestas ocorrido entre os dias 20 e 22 de agosto de 2012. Este encontro teve como centralidade juntar a diversidade das organizações do campo na construção de um programa alternativo ao agronegócio para a agricultura brasileira, baseado na reforma agrária, no respeito ao meio ambiente, na produção de alimentos saudáveis, dos direitos territoriais, na soberania alimentar, na geração de renda no campo, entre outras. Era um encontro com forte simbologia por representar a segunda versão do I Congresso, de 1961, onde os povos do campo assumiriam um papel de sujeitos políticos. Na declaração do encontro, dentre outras afirmações, defendiam sobre a agroecologia o composto no trecho abaixo.

[A] agroecologia como base para a sustentabilidade e organização social e produtiva da agricultura familiar e camponesa, em oposição ao modelo do agronegócio. A agroecologia é um modo de produzir e se relacionar na agricultura, que preserva a

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Bens e serviços gerados a partir de recursos da biodiversidade destinados à formação de cadeias produtivas de interesse dos beneficiários da agricultura familiar que promovam a manutenção e valorização de suas práticas e saberes (Brasil, 2012a).

biodiversidade, os ecossistemas e o patrimônio genético, que produz alimentos saudáveis, livre de transgênicos e agrotóxicos, que valoriza saberes e culturas dos povos do campo, das águas e das florestas e defende a vida (Declaração do Encontro Nacional Unitário de Trabalhadores e Trabalhadoras, Povos do Campo das Águas e das Florestas, 2012).

Assinava esta declaração importantes organizações que integrariam a CNAPO na sua futura institucionalização, entre eles: ANA, CONTAG, FETRAF, MIQCB, MMC, MMTR- NE, MPA, MST e UNICAFES. No entanto, neste encontro houve uma moção criticando o não atendimento das seguintes demandas: a função social da terra e a promoção do acesso à água como diretrizes da política; a instituição de uma Comissão ao invés de um Conselho; e a previsão de paridade entre sociedade civil e governo, quando os movimentos sociais desejavam uma instituição que considerasse ao menos 2/3 de representação social15. A

Entrevistada 9 relata a existência dessa moção crítica a partir da perspectiva do governo.

[F]oi todo um embate dentro da Casa Civil pra fazer o desenho da política, não tava ainda, assim... quem era secretário executivo adjunto [...] era cético, muito cético em relação a esta pauta. Mas mesmo assim a gente conseguiu engajar ele, convencer, embora ele tenha cortado duas diretrizes lá da política que gerou um... [...]. Era para ter 2/3 da sociedade civil, a CNAPO. Aí a Casa Civil não autorizou, virou um meio a meio. E uma outra mudança que eles fizeram foi cortar 2 diretrizes que eles acharam que tinha diretrizes demais e aí saiu. Quando foi publicado o Decreto, no dia seguinte teve encontro da CONTAG e saiu uma nota de repúdio à política. [...]. Eles escreveram uma nota crítica à política por causa desses cortes que tinham sido feitos no último momento pela Casa Civil. Depois claro, eles passaram a celebrar a política e tal. Mas no momento, como a gente tinha um texto e o texto não foi exatamente publicado, tiveram cortes, teve uma frustração muito grande e aí eles se posicionaram com uma carta (Entrevistada 9, 2019).

Para a participação da sociedade civil da CNAPO, havia um apoio de custeio desta logística que eram repartidos entre os ministérios e órgãos mais vinculados àquelas organizações representadas. No decorrer da execução do PLANAPO I e início do PLANAPO II a capacidade do governo em dar suporte à participação social transcorreu de forma prevista, conforme a Entrevistada 3 abaixo.

O MDA era quem assumia a maior parte das passagens. A Casa Civil assumia outra parte e os órgãos assumia também a partir daquela comissão que dialogava diretamente com o seu o órgão. [...] E aí no segundo plano a gente conseguiu criar dentro do Plano e para dentro da comissão então uma subcomissão de terra e território. Nessa subcomissão de terra e território, era muito forte a participação dos indígenas e quilombolas pelo tema de terra e território. E aí a FUNAI assumiu a vinda dos

indígenas. [...] Comissão de Povos Indígenas do Nordeste, que era o jovem Jairã de Alagoas que sempre participou, mesmo que não sendo membro efetivo. E tinha ouros povos indígenas, e começou a participar os povos quilombolas (Entrevistada 3, 2019).

Não obstante a difusão e o aprofundamento de várias instituições participativas em nível nacional, estas atravessavam um momento de retração. Seja por aspectos de ordem econômica ou instabilidade política, um relativo desinvestimento financeiro e simbólico era perceptível desde o início do segundo mandato da ex-presidente Dilma Rousseff, em 2015. Esse momento instável se materializava na medida provisória nº 696 que, além de provocar a fusão de alguns ministérios, extinguiu cargos comissionados e diminuição de assessoria técnica disponível no âmbito do MDA, conforme a Entrevistada 3.

Já era uma tentativa de Dilma de responder o sistema financeiro. De fazer os vários cortes para dentro do governo. Tentando se adaptar para dar a resposta. E toda aquela história da própria nomeação do Levy (ministro da fazendo governo Dilma), tentando acalmar o sistema financeiro e faz vários cortes e dentre esses cortes vão aquelas políticas que são do ponto de vista da economia neoliberal menos importante. Então uma política de agroecologia é menos importante que uma política do agronegócio. Então isso também a gente nunca teve dúvida de que era assim. Então é isso, onde tem menos valor e prestígio para o projeto neoliberal, acaba sofrendo mais (Entrevistada 3, 2019).

Na 14ª Plenária, Wagner Caetano da Secretário Nacional de Articulação Social (SG/PR) (2016) expressa sua percepção do contexto político, com uma sequência de estratégias de Diferenciação em relação à oposição no Congresso, nos dias prévio à aprovação do processo do impeachment pelo Senado Federal.

Nesse turbilhão político, que nós estamos vivendo [...] a gente continua trabalhando. Mas, é claro, que isso interfere, interfere fortemente nos nossos processos. [...] a oposição consegue criar o clima da desestabilização para, enfim, justificar as suas ações. [....] Nós temos que vencer essa pauta negativa que está aí, essa pauta que é

contra a democracia, que é a favor do golpe. [...] a gente tem uma situação de crise

política, que está implementada no país, a partir de 2014, com a derrota da direita,

que não aceitou o resultado, essa crise política tem dificultado sim, a implementação

do nosso Programa. Com isso, eles também têm contribuído para aprofundar uma

dificuldade econômica, porque se diz crise econômica, eu não acredito em crise

econômica, eu acredito numa dificuldade econômica. Crise, eles estão tentando criar.

O Entrevistado 5 relata como esse processo no tema agrícola foi construído e impactou a PNAPO.

[A]inda durante a vigência do governo Dilma, começou a haver um questionamento né, de um setor forte, acadêmico, mais conservador e também interna ao próprio governo, de questionar essa ideia da agricultura familiar. Não vou nem falar de agroecologia, [que] ... começou a ser bombardeado desde do dia que a política foi anunciada, né. [...] O que acontece, o impeachment ele colocou no poder exatamente esse grupo conservador, já ainda no governo Temer que não reconhece a agricultura familiar (Entrevistado 5, 2019).

A partir da pauta dos movimentos sociais, historicamente construída, mas pontualmente com a oportunidade política aberta pela Marcha das Margaridas, desencadeou na institucionalização da PNAPO em 2012. A CNAPO era então o colegiado para participação social, instituído em âmbito nacional, mais recente em atividade no Brasil, sendo o único criado durante a gestão da ex-presidente Dilma Rousseff. Desta forma representava a materialização de um projeto político que visava dar maior espaço aos atores sociais do campo. Foi uma experiência que, apesar de não necessariamente poder confrontar a hegemonia do agronegócio, representou um espaço de construção política que oportunizava àquele público expor suas demandas e necessidades. No entanto, uma relevante crise política no início do segundo governo Dilma Rousseff, fortalecida por um momento macroeconômico desfavorável para o Brasil, prejudicou muitas das pautas progressistas em execução, incluindo aquelas direcionadas aos agricultores familiares. A partir da aprovação do impeachment durante o ano de 2016, levou ao poder o então vice-presidente Michel Temer, período contextualizado na seção seguinte.