O setor siderúrgico norte-americano apresenta um histórico protecionista na evolução da política comercial. Do pós-II Guerra Mundial em diante, os sindicatos do setor siderúrgico ganharam projeção política em grande parte devido à alta capacidade de organização do setor. Pode-se citar como exemplo disso o aumento de 179% nos níveis-médios de salário do setor entre 1974 e 1982, destacando-se que isso ocorreu sem o respectivo aumento no nível de produção.
Paralelamente a esse processo, as importações passaram a pressionar o mercado norte-americano, de forma que “in the late 1960s, with the steel industry feeling growing import pressure, the State Department shepherded an arrangement among Japanese, European, and American producers to limit the volume sales of the major foreign exporters to the US market” (Destler 1995). Já na década seguinte, Destler acredita que “in 1977, the Carter administration would respond to renewed pressure from the steel industry with a new form of ad hoc import limit, the ‘trigger price mechanism’ (TPM54)” (Destler 1995).
É igualmente possível afirmar que o setor siderúrgico desempenhou um papel importante na agenda política comercial norte-americana em muitas oportunidades do pós-II Guerra Mundial. No entanto, não é possível reduzir essa importância apenas ao peso que este setor tem na economia norte-americana, que é relativamente pequeno. Sua relevância está sobremaneira na capacidade de organização do setor, no sentido de concentrar demandas e pressionar o governo.
Embora o grau de organização do setor fosse extraordinário no final da década de 1990 e início do século XXI, a ascensão de novos competidores internacionais que não tinham que arcar com os mesmos custos de produção – principalmente àqueles relacionados a salários – pressionou o setor nos EUA, resultando assim no pedido de falência de grandes empresas norte-americanas. De
54 TPM é o mecanismo Segundo o qual o governo norte-americano pode determiner preços mínimos para o aço importado (Aiis, s/d).
acordo com Lafer (MRE, s/d, p.11), “nos quatro anos que vão de 1998 a 2001, 24 empresas siderúrgicas norte-americanas pediram concordata, entre elas duas das maiores do setor, a Bethlehem Steel e a LTV”. Isso levou o setor siderúrgico a fazer investimentos pesados no final da década de 1990, permitindo que a relação trabalhador/hora/produção aumentasse consideravelmente. Porém, enquanto os Estados Unidos se “modernizavam”55, a ascensão de produtos siderúrgicos importados neste país colaborou pela continuidade da crise que tinha raízes ainda no início da década de 1990.
Analistas do American Iron and Steel Institute e do Stand Up for Steel, instituições ligadas ao setor, atribuíam à concorrência desleal (principalmente ligadas a práticas de subsídios) e à supervalorização do dólar em relação às moedas asiáticas, a situação da indústria norte-americana. Isso fez com que o número de remédios administrativos56 utilizados pelo setor crescesse violentamente.
Diante da evolução desse cenário, a decisão do governo Bush de impor barreiras protecionistas ao setor siderúrgico, em março de 2002, não deve ser entendida como uma ação surpreendente e que tenha sido tomada num curto espaço de tempo, foi antes um reflexo dessa capacidade organizacional do setor siderúrgico. O setor desenvolveu em períodos anteriores a 2002 campanhas de mobilização favorável à causa siderúrgica norte-americana, criando vínculos e capacidade de mobilização em parcelas importantes da sociedade civil norte- americana, parcelas estas centrais para o jogo político-eleitoral do país. Em outras palavras, as campanhas criaram uma densa base social e política, que possibilitou posteriormente a adoção das medidas protecionistas no setor siderúrgico pelo governo norte-americano. Entre as principais formas de mobilização desenvolvidas pelo setor encontra-se o Grass Roots Lobbying (GRL).
A segunda metade da década de 1990 foi marcada por grandes crises econômicas mundiais. Uma das que mais se destacou para o setor siderúrgico mundial foi a Crise Asiática (1997). Esta crise fez com que o mercado asiático de
55 Vale ressaltar que a modernização norte-americana ficou muito aquém da modernização em outros países.
56 Remédios administrativos são válvulas de escape presentes na legislação norte- americana que permitem recompensar ou proteger setores deste país, que porventura sofram com práticas ilegais de comércio ou com aumentos importantes nos níveis de importação, que colocam em risco a sobrevivência de empresas norte-americanas.
produtos siderúrgicos fosse seriamente debilitado, resultando assim num excesso de oferta no mercado internacional, o que resultou na queda dos preços dos produtos siderúrgicos em termos mundiais. A desvalorização do preço dos produtos siderúrgicos prejudicou ainda mais a lucratividade das empresas norte-americanas, que já vinham enfrentando outras crises desde a década de 1960.
A indústria norte-americana, embora tenha feito algum investimento no setor, visando incrementar a produtividade – esta se encontrava atrasada se comparada com outros grandes produtores mundiais – não conseguiu se adequar a tempo à nova realidade produtiva internacional. Desta forma, em condições de livre-mercado puras, a tendência era de desmantelamento do setor siderúrgico norte-americano.
Ao mesmo tempo em que a Crise Asiática afeta o setor, o aumento de importações norte-americanas contribuiu para o agravamento da crise doméstica enfrentada pelo setor. Devido à queda da demanda por produtos siderúrgicos, proporcionados pela crise econômica na Ásia e a respectiva diminuição das exportações norte-americanas para aquele mercado, o excesso de produção mundial foi redirecionado para os países desenvolvidos, resultando no aumento da pressão sobre a produção norte-americana. Nessa época era mais barato importar produtos siderúrgicos do que consumir os produzidos domesticamente, o que resultava em mais um elemento a pressionar a produção doméstica dos Estados Unidos. Foi neste momento que a crise tomou proporções insustentáveis a partir da perspectiva do setor siderúrgico norte-americano. Nesse momento ficou claro em termos políticos e econômicos que era preciso fazer algo que garantisse a sobrevivência das empresas e dos 160 mil trabalhadores envolvidos no setor.
Os investimentos em modernização produtiva não se mostravam suficientes para recuperar o vigor do setor e colocá-lo no padrão internacional, garantindo sua competitividade mundial. Ao mesmo tempo, a modernização também apresentava um paradoxo para o setor: à medida que a tecnologia se infiltrava na cadeia produtiva siderúrgica nos Estados Unidos, o número de desempregados aumentava consideravelmente. Isso fez com que o número de “aposentados” aumentasse, invertendo a pirâmide trabalhador-contribuinte/aposentado-beneficiado. Dessa forma, a própria modernização, que surgiu como uma forma de tentativa de recuperação do setor, contribuiu para agravar a situação do setor siderúrgico norte- americano a partir da perspectiva de sua sustentabilidade sócio-econômica, ou seja,
da manutenção mais ampliada do setor, incluindo aposentadorias e outros direitos sociais.
A solução encontrada pelas principais associações ligadas direta ou indiretamente às indústrias siderúrgicas (a exemplo da AISI) bem como pelos sindicatos de metalúrgicos em geral (a exemplo da USWA) foi a inclusão do setor em algum dos remédios administrativos de comércio internacional disponíveis nos sistema político comercial norte-americano.
No entanto, a adesão a tal estratégia é demasiadamente complexa uma vez que envolve a economia norte-americana como um todo. A implementação de uma política protecionista aumentaria o preço dos produtos siderúrgicos, e conseqüentemente elevaria o preço de todos os produtos que necessitam desta matéria-prima. A população norte-americana arcaria com custos, quer adotasse medidas protecionistas, quer mantivesse a aplicação de dinheiro público para a manutenção do setor. Segundo estimativas do Cato Institute seria mais custoso para a economia norte-americana a adoção de medidas protecionistas do que o fechamento das indústrias siderúrgicas (Lindsay, 2000). A distância entre a produção siderúrgica e os outros produtos que necessitam desta matéria-prima foi um dos pontos centrais da estratégia de mobilização pública do setor siderúrgico norte- americano.