Os prim eiros cont actos realizados entre a M issão e as aut oridades polít ico-militares da Guiné-Bissau m ostraram imediatam ente que entre a t eoria e a prát ica vai uma enorme diferença. Um dos pontos essenciais do m andat o da M issão consist ia em colaborar com
88 as aut oridades guineenses na criação de condições para a implement ação do Document o de Est rat égias. Como vim os trat ava-se de um documento trabalhado em conjunt o com as autoridades e os parceiros int ernacionais, e post eriorment e aprovado em sede própria. Significava ist o que a RSS era apoiada pela generalidade dos polít icos e m ilit ares que a M issão ira assessorar e com quem t eria de dialogar e trabalhar? Rapidamente se percebeu que não era bem assim . Um Document o de Est ratégias com força de lei não é sinónimo de aceitação pelas aut oridades. Teriam compreendido as aut oridades o que era a RSS? O General Tagm e certament e que não. Para ele a reforma significa apenas um a das acepções da palavra, ou seja enviar para casa m ilit ares com condições dignas256. Uma expressão repet ida pelo mesmo at é à exaustão em todos os encont ros com o Chefe de M issão257.
De fact o, se bem que exist isse um cert o grau de apropriação nacional do processo de reform a, reflect ido nos grupos de trabalho estabelecidos entre os conselheiros da M issão e os elem ent os destacados pelas aut oridades polít ico-militares para acom panharem a RSS, esta apropriação lim itava-se a um número bastant e reduzido de indivíduos, sem chegar ao t opo da cadeia de poder polít ico-militar, nem t endo a desejada e necessár ia projecção nacional. Implicando ist o que polít icos, militares, polícias e a população em geral desconhecessem por com plet o o pr ocesso de RSS e por conseguint e vissem essa mesm a RSS como um processo da com unidade internacional e não como sendo propriedade da Guiné-Bissau.
A sit uação é característ ica de um est ado frágil. Os governant es e chefias m ilit ares pretendem obter para si e para os seus subordinados mais próxim os, a maior quantidade de benefícios possível. Nest e sentido, perant e um doador internacional, m oldam o seu discurso para que este se encaixe na perfeição naquilo que o parceiro pretende ouvir. O mesmo se passou com a M issão, e Bruxelas não conseguiu com preender isso. A apropriação do processo de ref orma era muit o fraco, e residia mais
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Cf r. Helly, Damien (2009a) Op. cit ., p. 372.
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O primeiro encont ro com o General Tagme t eve lugar a 15 de Abril de 2008. Apesar da prudência manifest ada, face aos result ados de t ent at ivas de reforma passadas, afirmava que est a RSS “ t inha de ser a
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89 nas palavras e discursos, do que propriament e na vontade ou com preensão do que est ava em jogo, não sendo uma decisão voluntária das aut oridades guineenses. De uma forma geral t odos se assumiam a favor da RSS, pois isso era o que a com unidade int ernacional queria ouvir e seria a forma mais fácil de ver dinheiro ent rar no país, uma vez que a RSS era um a imposição do exterior para que isso sucedesse. Est a era tam bém a posição inicial do Chefe de M issão que após mais de seis meses de m andato ent endia ser est e o maior sucesso alcançado258: “ a aceitação do conceito de apropriação local
pelos actores guineenses da RSS e mais am plam ente pela sociedade guineense, o que é, sem dúvida, fundament al na im plem entação desta r eform a, deve ser considerado, por enquanto, o nosso maior sucesso”259.
Por outro lado a desfragm entação da adm inistração pública guineense, associado à falta de respeito pelas leis e princípios, bem com o a sobreposição do poder militar ao poder polít ico, em nada contribuíram para que o processo de apr opriação se fortalecesse.
Em reunião com o Primeiro-m inistr o, no dia 6 de Novembro de 2009, m ais de ano e m eio depois da chegada da M issão ao t erreno, foi solicit ado pelos seus assessores uma cópia do Docum ent o de Estrat égias. Est a sit uação é sint omát ica do desconhecimento m esmo ao m ais alto nível das quest ões em jogo. O fact o das ent idades político-m ilit ares t erem um discurso muito aberto e posit ivo face à RSS, e saberem transmit i-lo à com unidade int ernacional, nom eadamente às equipas de Bruxelas que faziam visitas regulares ao país durante o mandat o da M issão, cont ribuiu para uma visão deturpada da realidade. Entre os discursos e a realidade vai uma diferença muit o grande. O CPCC acredit ou, durant e muit o t empo, que perant e as declarações proferidas pelos polít icos e chef ias m ilitares, o seu empenho no pr ocesso era genuíno e que tudo iriam fazer para colaborar com a M issão no seu mandat o. Houve um claro negligenciar do poder dos m ilit ares, do narcotráfico e da realidade africana, do seu m odo de trabalhar e da velocidade dos processos de apropriação.
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Ibidem.
2 59
Em várias conversas post eriores com o Chefe de M issão foi por est e reconhecido que as análises iniciais eram demasiado opt imist as não se adequando à realidade do país.
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b) Falta de conhecimento sobre a RSS e o mandato da M issão
As aut oridades guineenses e as chefias das Forças Arm adas e das Forças de Segurança t inham uma consciência muito lim it ada do conceit o e processo de RSS e desconheciam o Docum ent o de Est rat égias e as suas implicações o que claram ent e f icou evident e nos cont actos estabelecidos com a M issão260. Esta falta de conhecim ent o do conteúdo do Document o de Estratégias (sendo que algumas nunca o tinham o lido) conduzia à apresentação de soluções que desafiavam por com plet o aquilo que tinha sido definido na ANP. A base dos trabalhos a desenvolver pelos conselheiros da M issão estava assim afectada, pela falt a de conhecim ent o dos seus int erlocut ores.
Do m esmo m odo t ambém o m andato da M issão era prat icam ent e desconhecido pelas aut oridades político-m ilit ares da Guiné-Bissau, o que afectava o relacionam ento com a M issão e o diálogo construt ivo que dever ia existir. Essencialm ent e esta falta de inform ação resultou na criação errada de expectat ivas junto de polít icos, militares, polícias ou em geral da população. Com o apont ei nout ro lugar, esta situação levou inevit avelm ente à criação de falsas expect at ivas que prejudicaram o desenvolviment o do processo de RSS, bem com o a im agem da M issão e da UE261. A ideia de que a M issão est ava na Guiné-Bissau para fazer a RSS e que tudo iria mudar estava na cabeça de m uita gent e, porém a realidade era bem diferent e. O mandat o era muit o m ais limitado e não se project ava a implement ação de m edidas visíveis e praticas que rapidamente m ostrassem resultados.
Naturalm ent e que um a deficient e percepção dos object ivos da M issão por part e dos int erlocutores polít ico-m ilit ares, bem como da sociedade civil em geral, prejudicam o andam ento do processo de RSS. Estas dif iculdades surgem desde logo frut o da diferent e perspect iva concept ual e cult ural, não sendo as ideias de segurança, apropriação262, pareceria ou reforma iguais para t odos263.
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Const at ado pelo autor em reuniões com as autoridades polit ico-milit ares-guineenses. Em muit os casos ent reguei em mão cópia do Document o de Est rat égias.
2 61
Cf r. Sousa, M iguel Girão (2009). Op. cit ., p.19.
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De acordo com o CAD-OCDE a apropriação exist e quando “os países parceiros exercem liderança ef ect iva sobre as suas polít icas e est rat égias de desenvolvimento e asseguram a coordenação das acções
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91 Se bem que a falt a de informação relat iva ao m andat o pudesse ser apont ada à própria UE, o m esmo não se pode dizer do facto das autoridades, da comunidade int ernacional no t erreno e da população em geral pouco saberem sobre o pr ocesso de reforma no país ou sobre o Document o de Estratégias. Coube à M issão a tarefa de o difundir e de o t ornar mais conhecido, dist ribuindo-o e fazendo apresent ações sobre o mesm o, conf orme o seu m andat o.
c) Falta de compromisso com o Documento de Estratégias
A apropriação deficiente e o desconheciment o generalizado sobre o Document o de Est ratégias acarreta t ambém a falta de respeito pelo seu cont eúdo, levando a que as aut oridades polit ico-m ilit ares apr esentassem propostas que não se adequavam com o docum ento que t inha sido aprovado na ANP.
Por inerência do cargo, o M inistr o da Defesa, era t ambém o president e do Comit é de Pilot agem (CP). Nesse sent ido, a nom eação de Artur Silva264, uma figura fort e do PAIGC, com experiência política em negociação, criou expectat ivas positivas quant o a uma dinamização do processo de reform a. Enquant o m ot or da RSS, o CP estava adorm ecido e era urgent e que as aut oridades guineenses se apropriassem do processo. Porém, e t alvez precisamente pelo seu carácter e pela sua vontade em im prim ir uma nova velocidade à RSS, o M inistro da Defesa comet eu alguns erros que vieram prejudicar o processo.
Pouco depois da sua nom eação, em Janeiro de 2009, o M inistro da Defesa (enquant o president e do CP), dissolveu unilat eralm ent e o Com it é Técnico de Coordenação (CTC), por entender que a estrut ura não funcionava, criando em seu lugar o Secretariado Permanente do CP (SPCP), o que representava um a violação da est rut ura definida no Document o de Estratégias.
de desenvolvimento” . CAD-OCDE (2005). Declaração de Paris sobre a Eficácia da Ajuda ao Desenvolvimento. Paris: CAD-OCDE.
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Cf r. Gya, Gigi & Thomsen, Vibeke (2009). Beyond implement at ion – making EU SSR ef fective. European
Securit y Review , n. 46. Brussels: ISIS Europe, p. 3.
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92 Tendo sido o Document o de Estratégias aprovado em ANP não podia, sem as devidas formalidades legais, ser alt erado. A M issão pr ocurou ser sem pre coerent e e exigente com est e princípio. Out ras soluções poderiam t er sido encont radas para a RSS, porém exist ia um docum ent o que era a base do seu mandat o, e t odo o t rabalho estava orientado nesse sent ido. Não estava em causa se a solução m ais prática apresentada pelo M inistro da Def esa era melhor ou pior, se aument ava o envolvimento dos m inistérios ou contribuía para acelerar os processos de decisão mas apenas a questão de se abr ir um precedente, e por conseguint e outros viriam atrás. Aliás, como se veio a com provar. Ao cont rário do que alguns procuraram transm it ir o Document o de Estrat égias não se t rata apenas de um document o orientador suscept ível de ser alterado ao sabor da vont ade dos polít icos e m ilit ares.
Na primeira reunião do CP após a reunião da Praia265, o M inistro da Defesa procurou forçar novas alterações ao Docum ent o de Estrat égias, considerando que se trat ava de um document o vivo suscept ível de ser alterado quando necessário. Obviam ente estas palavras caíram muit o m al junt o da M issão e dos parceiros internacionais em geral. O M inistro da Defesa vinha sendo pressionado pelos m ilitares nesse sent ido, e não t inha grande capacidade de m anobra. Procurando defender as suas propostas como provenientes das conclusões da reunião da Praia, sugeriu que se alt erasse o sist ema dual de polícias, bem com o que se repensasse o númer o de efect ivos das Forças Arm adas. Est as propostas t iveram fort e oposição do Chefe de M issão, pois por um lado não resultavam das conclusões de Praia, com o o M inistro pret endia fazer passar e por out ro representavam m ais um a violação do Docum ent o de Estratégias, que por t er força de lei não podia ser alt erado em sede de CP. O General Verástegui procurou tam bém explicar que nesta fase do processo (M aio de 2009) alt erar o Documento de Est ratégias result aria em voltar à estaca zero. Igualm ente lembrou que o t rabalho da M issão, realizado sempre em est reito respeit o pelo Docum ent o de Est rat égias, se tornaria incongruent e e que em muit os casos a legislação elaborada, durant e m ais de um ano,
2 65
Mesa Redonda sobre Reest rut uração e M odernização dos Sect ores de Defesa e Segurança da Guiné- Bissau, Praia, Cabo Verde, 20 de Abril de 2009 (abordada mais à frent e).
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93 t eria de ser t otalm ent e ref eit a. A posição dúbia da UNOGBIS266 face a est as alterações, e a vontade de serem parte mais act iva no processo, deu t ambém algum a abert ura ao M inistro Art ur Silva, para apresentar as propostas. Naturalm ent e, e atendendo ao caracter fort e do M inistro da Defesa, a posição intransigent e da M issão, não foi bem aceit e. As relações com a M issão, que já não eram perfeit as, det erioram -se, assim , ainda m ais.
Pouco antes do encontro da Praia, também em Abril, o M inistro da Defesa (enquanto president e do CP), apresentou precipitadam ent e ao Conselho de M inistr os a Lei Orgânica para a Guarda Nacional Guineense que havia sido pr eparada em colaboração com a M issão. Est a iniciat iva foi premat ura e m al coordenada com o M inistério do Interior, que t inha a t utela daquela força de segurança. O resultado foi que os projectos de lei apresent ados foram rejeitados, e foram solicitadas mais consultas. O que t raduzindo signif ica pedir aut orização aos militares e atrasar ainda mais o processo.
d) Instabilidade político-militar
A M issão est abeleceu as suas relações de trabalho e dinamizou as actividades de RSS num ambient e adverso e desafiante, extrem ament e marcado pela ascendência dos m ilit ares sobre o poder civil, pela fragilidade das inst it uições dem ocráticas e pelas dificuldades económicas, a que se junt a a corrupção, o narcotráfico e a impunidade. Ao longo do seu mandat o a M issão conviveu com est as dificuldades do país, presenciou confront os entre forças policiais e entre est as e as Forças Armadas, assistiu a (alegadas) t entativas de golpe de est ado, not ícias de aviões com droga, tentat ivas de assassinatos de figuras de Estado, processos eleit orais, conheceu e t rabalhou com três President es da República, três Presidentes da ANP, t rês Primeiros-ministros, três M inist ros dos Negócios Estrangeiros, três M inistros da Defesa, três M inist ros do Interior, dois M inistros da Justiça, dois M inistros dos Antigos Com bat entes e dois Procuradores-gerais da República, viveu o assassinat o de um Chef e de Est ado e de um CEM GFA, acom panhou um golpe militar, assaltos, espancamentos, etc.
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Diversas reuniões ent re a M issão e UNOGBIS. Posição do RESGNU era cont rária à exist ência do sist ema dual de polícias (POP e GN).
94 M esmo sem ef ectuar uma reflexão m ais prof unda, não será difícil de perceber que os acont ecim entos atrás referidos não contribuíram para um progresso m ais signif icat ivo da RSS, pois em muitos dos casos implicaram reiniciar o processo do zero e estabelecer novos relacionament os e contact os de trabalho. Sem estabilidade polít ica, sem colaboração das Forças Arm adas, sem um Governo ou um Parlam ent o que tom e decisões ou aprove leis, t orna-se ainda m ais com plexo apresent ar progressos.
e) A dança de cadeiras no Governo
Qualquer remodelação governament al implica trazer novos intervenient es para o processo, o que significa que o t rabalho planeado sofre atrasos e se torna necessário explicar repet idament e muitas das actividades aos novos int erlocut ores governamentais267. No entant o, apesar destes transt ornos e atrasos, para a M issão o anúncio de mais uma remodelação governamental não significava necessariament e uma m á notícia, pois em alguns casos implicava subst it uir ministros que por diferent es razões eram mais um problema para a RSS do que part e da solução.
Um bom exemplo é a rem odelação governam ental que teve lugar a 28 de Out ubro de 2009, após a t om ada de posse do novo President e da República, M alam Bacai Sanha. Desde os assassinat os de Junho de Baciro Dabó e Helder Proença, que se falava do assunt o e havia a prom essa de remodelar as past as da defesa e int erior268. Curiosam ent e m uit o dos minist ros apenas souberam que pastas iriam ocupar quando o elenco governam ental f oi anunciado nas est ações de rádio269. O Prim eiro-minist ro justificou est e procedim ent o com o forma de evitar fugas de inf ormação e não criar mais instabilidade270. M ais do que uma rem odelação com pleta do governo, trat ou-se de fazer m udanças estrat égicas pontuais. Assim a substituição m ais mediát ica foi a do M inistro da Defesa, Art ur Silva, que passou para o M inist ério da Educação em troca com Arist ides
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Cf r. Helly, Damien (2009a) Op. cit ., p. 371.
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Na medida em que a composição do governo result ava t ambém das pressões exercidas pelo ant erior President e, Nino Vieira, era nat ural que surgisse igualment e agora um governo result ante de novos acordos.
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Anexo n.º 14 - Decreto presidencial, 28 de Out ubro de 2009. O novo Governo era compost o por dezasseis minist érios em vez de vint e e um e t emos t ambém set e M inist ros que cont inuavam com as suas past as e cinco que t rocaram de past a. Apenas t rês eram novos. As secret arias de est ado eram doze em vez de dez. Est e Governo t inha quat ro mulheres e uma Secret ária de Est ado.
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95 Ocante da Silva271 que ocupou o seu lugar. A m udança do M inistro da Defesa era inevit ável, o Primeiro-minist ro estava consciente das dificuldades de relacionamento existent es ent re est e e a M issão (ou o Chef e de M issão), pelo que procurou a melhor solução para o problema. De salientar que o M inist ro da Defesa, Art ur Silva, aquando da discussão em Conselho de M inist ros272 (6 e 8 de Out ubro 2009) sobre extensão do m andato da M issão por m ais 6 meses, tinha manifestado m uit as reservas, sendo o único dos ministros a fazê-lo273.
No caso concret o, e apesar dos atrasos que isso implicava no processo de RSS, a remodelação governam ental era bem -vinda e poderia significar um novo impulso nos t rabalhos. Os novos minist ros expr essaram tot al apoio à M issão e manifest aram ter int eriorizado a necessidade de se avançar com a RSS no rigoroso respeito pelo Document o de Estrat égias274. Parecia claro para a UE, que as diferenças de orientação quanto ao rumo a seguir def endidas pelo ant erior M inistro da Def esa, Artur Silva, est avam dissipadas. Cont udo, e apesar de um a aparent e aproximação ent re a M issão e o novo M inistro, o seu poder de influenciar as chefias m ilit ares era nulo, o que não permit iu desbloquear vár ias sit uações.
f) Falta de capacidade de decisão das autoridades
A M issão compreendia que o progresso dos trabalhos dependia da vontade e das m edidas polít icas a t om ar pelo Governo nomeado a 28 de Outubro de 2009. A RSS, tais com o outras reformas, apenas poderia avançar com base na vontade politica e na apropriação nacional. Nest e sent ido, cabia ao novo Governo, analisar e adoptar o vasto leque de project os preparados em conjunto pela M issão e pelos t écnicos guineenses, consolidando desta f orma parte do sucesso da RSS275. Seguindo os trâm it es legais, o
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A sua mulher era t radutora na M issão, o que naturalment e e erradament e lhe dava acesso a diversos document os int ernos e confidenciais.
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Anexo n.º 15 – Comunicado do Governo, 6 e 8 de Out ubro de 2009.
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Conversa com M inist ro present e nas reuniões de Conselho de Minist ros de 6 e 8 de Out ubro de 2009.
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Os novos M inist ros da Def esa e Int erior reforçaram a import ância de que rapidament e se aprovasse o pacote legislat ivo preparado em conjunt o com a Missão, para que uma nova f ase mais prát ica da RSS pudesse t er lugar. A M issão recebeu com agrado a not ícia de que a nova est rutura de governo