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Desde a criação do Sistema Único de Saúde (SUS), com a Constituição de 1988 e posterior regulamentação em 1990, várias mudanças ocorreram na estrutura do sistema de saúde brasileiro, como a forma de financiamento, gestão e prestação de serviços, entre outros. Desde então tem havido um grande esforço no sentido de melhorar a assistência prestada à população, reduzir as desigualdades de acesso aos serviços de saúde e expandir a oferta de serviços para áreas até então desassistidas (Almeida et al, 2000; Travassos et al, 2006; Noronha et al, 2008).

Os princípios do SUS (atendimento universal, igualdade e integralidade na assistência, participação da comunidade e descentralização político-administrativa) foram sendo gradativamente implementados através da regulação dos processos de descentralização do sistema, com o objetivo principal de levar a gestão e assistência para mais perto da demanda dos serviços de saúde (Andrade, 2002).

A mudança na forma de estruturar a atenção à saúde foi um marco fundamental das políticas de saúde durante toda a década de 1990, com a integração de todos os níveis de atenção (básica, especializada e hospitalar), de modo que as ações preventivas, curativas e de reabilitação fossem interligadas (Noronha et al, 2008). Nesse sentido, a atenção primária se consolidou como porta de entrada preferencial no SUS e o elo de conexão com os demais níveis de atenção (Giovanella & Mendonça, 2008).

A estruturação dos modelos de atenção causou profundas modificações na forma como os serviços de saúde eram prestados até a ocorrência dessa estruturação. A organização da rede de serviços tornou-se primordial, com a finalidade de oferecer os procedimentos necessários sem ociosidade (Noronha et al, 2008). O modelo dito hospitalocêntrico, que tinha o hospital como centro do sistema e onde se concentrava quase toda a prática da assistência, principalmente a curativa, começou a ceder espaço para o modelo onde a assistência deveria ser realizada, na maior parte das vezes, em postos de saúde. O modelo hospitalocêntrico cedeu espaço também para ações voltadas à promoção da saúde e prevenção de agravos (Neto et al, 2008).

O ambiente hospitalar, nesse contexto, passou a representar o lugar de assistência a problemas de saúde mais graves, com demanda de procedimentos de maior densidade tecnológica e responsáveis por resolver cerca de 5% dos problemas de saúde da população, contra 80% da atenção básica (Solla & Chioro, 2008). Com necessidades menos frequentes e, ao mesmo tempo, custos crescentes, os serviços hospitalares deveriam ser ofertados em lugares estratégicos, sem comprometer o acesso e a integralidade da atenção, e dentro de padrões de sustentabilidade econômico-financeiras (Solla & Chioro, 2008).

Dada a base populacional do território brasileiro, composta em sua maior parte por municípios de pequeno porte, não justificava a criação de redes de serviço autossuficientes em todos os municípios. Uma alternativa proposta foi a criação de

redes regionalizadas de assistência que integrassem municípios na prestação de serviços, principalmente de média e alta complexidade. Nessa perspectiva, um município maior serviria como o ofertante de serviços em âmbito regional, isto é, com capacidade para atender municípios vizinhos considerando as facilidades geográficas e especificidades epidemiológicas (Brasil, 2001a).

As parcerias entre os municípios são estabelecidas pela Programação Pactuada e Integrada (PPI), cujo objetivo principal é melhorar o acesso e garantir a resolutividade da atenção em seus distintos níveis (Brasil, 2001b). A responsabilidade pela condução da PPI fica ao encargo das Secretarias Estaduais de Saúde que devem definir, em conjunto aos municípios, a forma de alocação dos recursos para a assistência ambulatorial e hospitalar.

Em relação à atenção hospitalar, o que se observava no Brasil era uma organização ineficiente do ponto de vista econômico, com mais de 62% dos hospitais possuindo um número abaixo de 50 leitos, sem escala suficiente para incorporar serviços de maior complexidade (Brasil, 2001b). Com a PPI, buscou-se uma ordenação e hierarquização da rede hospitalar, de modo que os municípios de menor porte (hospitais locais) ficassem apenas com a função de oferecer serviços de prontoatendimento, relacionados ao parto, clínica médica e pediátrica aos habitantes do local onde estão fixados. Na outra ponta da rede estariam os hospitais especializados ou de alta complexidade, responsáveis por atender a população em procedimentos mais especializados, como neurocirurgia, oncologia e cirurgia cardíaca, etc (Brasil, 2001b).

Nesse contexto, preocupações relacionadas à gestão hospitalar passaram a ocupar um lugar estratégico na agenda governamental. Simultaneamente à transformação dos modelos de atenção, seria necessário introduzir mudanças nas práticas, incentivos e ferramentas gerenciais para que os serviços pudessem, efetivamente, produzir resultados mais eficientes, seguros, com boa qualidade e com menores custos (Neto et al, 2008). Um dos métodos gerenciais adotados para a gestão dos serviços de saúde pautou-se na criação de sistemas de informação, com a proposta de planejar, controlar e avaliar as ações e custos da saúde, não só hospitalares, mas de todo o sistema. Embora direcionados para fins administrativos, os sistemas de informação passaram a ser instrumentos valiosos para estudos sobre a situação de saúde e sobre o uso de serviços

de saúde no país, utilizados cada vez mais para fins estatísticos não só no ambiente governamental, mas também no acadêmico (Rodrigues et al, 2008).

Em Minas Gerais foram criados sistemas de informação como forma de regular a assistência no âmbito do SUS. Em 2003 foi instituído o Sistema Estadual de Regulação Assistencial por meio do processo de Programação Pactuada e Integrada Assistencial (PPI Assistencial), prioritariamente nas situações de urgência e emergência (Minas Gerais, 200913).

Esse sistema encontra-se em operação e visa ordenar, em tempo real, o acesso dos usuários aos serviços de urgência e emergência para unidades de atendimento ambulatoriais ou hospitalares mais próximas da residência do paciente e que, ao mesmo tempo, sejam capazes de resolver o problema de saúde que gerou a demanda. O sistema é informatizado – denominado SUS Fácil – e está presente em 13 municípios-pólo das macrorregiões de saúde do Estado14. Além disso, foi proposta uma reorganização operacional dos sistemas já existentes, a exemplo do Sistema de Informações Hospitalares, como forma de controlar e avaliar a nova estruturação da rede de serviços (Brasil, 2001b).