Competències que intervenen

Política pública é um conceito abstrato, uma vez que só se materializa por meios de instrumentos. Em uma comparação com o plano espiritual, seria uma alma que precisa de um corpo para ganhar vida. Políticas públicas ganham forma nos programas públicos, leis, projetos, campanhas publicitárias, esclarecimentos públicos, inovações tecnológicas e organizações, subsídios governamentais, rotinas administrativas, coordenação de ações de uma rede de atores, gasto público direto e contratos formais e informais com os interessados nos impactos das políticas públicas (SECCHI, 2014).

O nCFB configura a própria materialização de uma política de conservação florestal em propriedades privadas, uma vez que, através de regulação, controle e diretrizes para ações, projetos e programas, tenta solucionar um problema público. No seu texto estão reunidas todas as medidas basilares para se operacionalizar a política pública.

A complexidade da problemática, tanto na concepção quanto na implementação do novo Código, leva a utilização, juntamente com o referencial teórico da Biologia da Conservação e da Ecologia Política, de instrumentos e conhecimentos das políticas públicas, a fim de contribuir com uma visão mais integradora de sua atuação na problemática ambiental.

Segundo Secchi (2014), a despeito dos fundamentos disciplinares das políticas públicas se encontrarem nas ciências políticas, na sociologia e na economia, o corpus teórico, o instrumental analítico e o vocabulário das políticas públicas vêm sendo usados por pesquisadores, políticos e administradores de diversos setores de intervenção, inclusive ambiental, a fim de orientá-los à resolução de problemas públicos concretos.

Isso decorre do compartilhamento transversal de algumas características político- administrativas: a) os problemas públicos surgem de forma semelhante; b) o estudo de alternativas de soluções para os problemas públicos ocorre de forma similar; c) os métodos de tomada de decisão são semelhantes; d) os obstáculos de implementação são essencialmente parecidos; e) a avaliação do impacto das políticas pode ser feita de forma analiticamente parecida. Independente do setor, políticas públicas são desenhadas em contextos institucionais com traços comuns, os atores políticos comportam-se de maneira semelhante e, por fim, os conteúdos das políticas públicas podem ser reduzidos a poucas categorias gerais (SECCHI,2014).

Nesse sentido, ainda que não constitua a política em si, devido à densidade e representatividade do nCFB, enquanto instrumento que confere materialidade à política pública de conservação das florestas particulares, considerou-se adequado e satisfatório utilizar a metodologia de análise de políticas públicas para explicar sua atuação. Desta data, verifica-se, na literatura, variadas formas e modelos para se analisar uma política pública, na qual se optou por nortear o trabalho e as discussões sobre a implementação do novo Código no âmbito da gestão pública local, como processo.

O processo de políticas públicas já foi objeto de várias propostas de análise, dentre as quais se destacam Lasswell (1956), Lindblom (1968), May e Widavsky (1978) e Jones (1984) citados por Secchi (2014), mas, em geral constitui-se em um conjunto de fases interdependentes, sendo elas: identificação do problema, formação de agenda, formulação de alternativas, tomada de decisão, implementação, avaliação e extinção da política pública (SECCHI, 2014; DYE, 2005).

Tomando por base as possibilidades dentro do espaço temporal em que se encontra o nCFB e considerando o recorte do trabalho, a análise concentrou-se na implementação.

Com foco na análise da implementação do nCFB, verificou-se que existem basicamente dois entendimentos quanto à implementação de políticas públicas propostos por Sabatier (1986), que acabaram se tornando referência na distinção das abordagens de implementação: o modelo top-down (de cima para baixo) e o modelo botton-up (de baixo para cima).

No caso do modelo top-dow, as fases do processo de políticas públicas “tomada de decisão” e “implementação” são consideradas momentos absolutamente distintos, um sucedendo o outro e não se admitindo tomada de decisão alguma no momento da implementação. Este modelo é baseado na distinção Wilsoniana entre “Política e Administração”, no qual se postula que os tomadores de decisão (políticos) são separados dos implementadores (SECCHI,2014).

O ponto de partida desse modelo, o qual a tradução literal é “de cima para baixo”, é a visão tecnicista e funcionalista de que as políticas públicas devem ser elaboradas e decididas pela esfera política e que a implementação é apenas um esforço administrativo. Nesse caso, afirma-se que constitua uma estratégia política para “lavar as mãos”, em um processo conhecido como “blame shifting” ou “deslocamento da culpa”, já que, se as políticas estão bem

planejadas, com seus programas e ações bem estabelecidos e objetivos claros e coerentes, um resultado não satisfatório é interpretado como falha dos agentes responsáveis por implementá- la. O modelo top- down tem utilidade para se analisar as falhas da implementação, focando seus elementos, contornos, relações e seu desenvolvimento temporal, no que se conhece como implementation research (SECCHI, 2014).

Entretanto, o escopo desse trabalho, a respeito do novo Código, no âmbito da gestão pública local, tem suporte nos pressupostos do modelo de número 2 de Sabatier (1986): o botton- -up,. Este modelo tem um objetivo mais prático e postula que o formato o qual as políticas públicas adquiriram após a tomada de decisão não é algo engessado, sendo a política pública modificável por aqueles que a implementam, ou seja, os gestores e burocratas possuem um certa discricionariedade. A discricionariedade pode ser compreendida como a liberdade de escolha entre alternativas de ação que goza o agente público. Nesse caso, a discricionariedade seria uma necessidade para os que se deparam com os problemas da implementação (SECCHI, 2014).

De acordo com Sabatier (1986), é necessária a observação empírica para se apreender como a política pública vem sendo aplicada na prática, sendo determinante detalhar:

a) As estratégias dos implementadores;

b) Os artifícios usados pelos destinatários da política pública; c) Problemas e entraves encontrados na prática;

A utilidade maior desse modelo é compreender “como a política deveria ser”, para assim explicar os motivos das desconexões entre os objetivos e o que está se desenhando na prática. Trata-se de identificar as irregularidades orquestradas no momento da definição das soluções e da tomada de decisão, configurando-se em uma pesquisa avaliativa da implementação, a evaluation research (SECCHI, 2014).

Em relação ao problema de pesquisa, o modelo botton-up orientou esse trabalho, durante o arco temporal em que se constroem os resultados concretos da política pública – a implementação. Norteou também quanto à relevância das iniciativas empreendidas pelos gestores e burocratas locais, na elucidação de como regras, rotinas e processos são transformados de intenções em ações, quanto à recepção do novo Código pelos produtores rurais, e aos entraves e avanços para a conservação das florestas privadas.

Desse modo, o modelo botton-up atendeu às aspirações do trabalho ao contribuir para explicar as contradições entre os objetivos de uma política pública nacional e o que vem se desenhando na prática da gestão ambiental local.

Além do mais, no processo de implementação do nCFB, a discricionariedade é um elemento presente na tomada de decisão dos gestores e burocratas no contexto amazônico, com suas inúmeras peculiaridades e conflitos, que vão desde à paisagem, até às complexas questões fundiárias, a dinâmica de povoamento e os modelos de desenvolvimento que por aqui se estabeleceram, especialmente nos municípios que possuem capacidade local para gestão ambiental.

Portanto, o foco do trabalho realizado no âmbito da gestão ambiental do município de Paragominas se apoia nos três parâmetros recomendados pelo modelo, descritos na Figura 1: a) As estratégias dos implementadores; b) Os artifícios usados pelos destinatários da política pública; c) Problemas e entraves encontrados na prática.

Figura 1- Modelo Botton – up

Fonte: Adaptado de Secchi (2014)

De acordo com os parâmetros propostos pelo modelo Botton – up, foram estabelecidas as seguintes variáveis a serem observadas no processo de implementação do nCFB no município de Paragominas (Quadro 6).

Quadro 6 - Definição dos Parâmentros e variáveis de análise do modelo Botton-up

Fonte: a autora, 2015