A formulação de políticas públicas responde aos questionamentos “quem decide o quê, quando, com que consequências e para quem. São definições relacionadas com a natureza do regime político em que se vive, com o grau de organização da sociedade civil e com a cultura política vigente” (TEIXEIRA, 2002, p. 2).
Entende-se por formulação de políticas públicas, segundo Souza (2006, p. 26), um “estágio em que os governos democráticos traduzem seus propósitos e plataformas eleitorais em programas e ações que produzirão resultados ou mudanças no mundo real”.
Considera-se, assim, esse momento de formulação como sendo um processo de negociação, de troca e de concessão. Por isso mesmo, ele pode ser lento ou mais célere a depender da agilidade e do poder de barganha entre os negociadores dos diversos grupos. Essa negociação se dá mediante troca de voto, troca de favores e apoio político para ações futuras. Além disso, é o grau de cumprimento desses acordos ou promessas que definem se os atores políticos se engajam ou não em determinadas ações. Todo esse processo também é formatado pelos atores políticos envolvidos e pelo ambiente institucional em que se inserem (TEIXEIRA, 2002).
Nesse sentido, a formulação enquanto a construção do status público ou do interesse público depende das relações que se estabelecem entre a sociedade civil e os atores políticos. Portanto, é um processo complexo e que varia de caso em caso. As nuances desse momento da política pública só são captadas pelo estudo empírico das políticas (HOWLETT;1995).
Para estes mesmo autores (TEIXEIRA, 2002; HOWLETT, 1995), a formulação não necessita ser um processo de um grupo só. Ela pode e deve ser feita por diversos grupos
de forma competitiva ou complementar. Assim, várias propostas surgem para enriquecer a discussão dos problemas detectados. Outra característica consiste no fato de que os formuladores não são necessariamente obrigados a saber do problema em si em sua totalidade. A clara definição das questões que aparecem nem sempre são necessárias para a formulação do problema.
Ademais, os formuladores podem nunca chegar a uma proposta que acabe com todas as causas do problema e agrade a todos os grupos. E ainda inserida nessa lógica, a formulação mostra que sempre alguém ganha e alguém perde. É um processo isento de pontos neutros. Há disputas e alguns grupos se sobreporão a outros (TEIXEIRA, 2002).
Segundo Howlett (1995), a formulação de políticas envolve a eliminação de algumas opções até que fique aquela pela qual o formulador se interesse e selecione. Sendo assim, os policy makers reconhecem suas limitações. Para melhor ilustrar esse fato, o autor coloca que políticos, por exemplo, ou decidem por política que tenham um apelo eleitoral grande ou por aquelas que refletem um bem-estar econômico. Sendo assim, os políticos não conseguem fazer as duas coisas. É uma ou outra proposta (HOWLETT, 1995).
Para Deitos (2010), a formulação e a implementação de políticas sociais e educacionais são formatadas de acordo com as relações e forças sociais em disputa. Essas políticas têm passado por um processo de descentralização na gestão o que intensifica o poder local e necessidade de novos arranjos institucionais que atuem nas mais diversas áreas de uma problemática. A participação social passa a ser vista como uma peça fundamental para a formulação de políticas sociais e educacionais
Como esse é um momento em que a discussão de ideias e propostas se faz presente, o conceito trazido por Habermas de democracia deliberativa contribui para que esse momento seja plural e inclusivo. A ação comunicativa, desenhada pelo autor, deve estar presente, sendo os procedimentos que envolvem a formulação argumentativos, inclusivos e públicos, além disso, não se deve sofrer coação externa e, internamente deve possuir igual chance de contribuição, possibilidade de rever opiniões e abertura para contribuições diversas (HABERMAS, 2003).
Para Habermas (2003), é necessário desconcentrar a tomada de decisões, no que diz respeito ao interesse público, das mãos de um único agente. A pluralidade é vital para o processo decisório e quanto mais grupos e agentes envolvidos tanto melhor o resultado. Nessa perspectiva, a identidade coletiva dos atores sociais são consequências diretas das iniciativas de proposição.
Contudo, à pluralidade de atores é inerente diversidade de interesses e por consequência conflitos. Para Teixeira (2002), na sociedade civil a diversidade de interesses e visões também precisa ser trabalhada, confrontada e negociada a fim de chegar a um consenso mínimo. Ele acrescenta que um elemento que coopera com a complexidade do sistema de formulação é a fragmentação das organizações. Essa fragmentação dificulta sobremaneira o processo de articulação e cooperação anteriormente explanado.
Para amenizar essa barreira encontrada pela formulação e para tornar a participação da sociedade civil mais efetiva e eficaz, é necessário observar alguns momentos e acompanhá-los de perto. São eles: a) Elaboração e formulação de um diagnóstico participativo e estratégico com os principais atores envolvidos, no qual se possa identificar os obstáculos ao desenvolvimento, fatores restritivos, oportunidades e potencialidades; negociação entre os diferentes atores; b) Identificação de experiências bem sucedidas nos vários campos, sua sistematização e análise de custos e resultados, tendo em vista possibilidades de ampliação de escalas e criação de novas alternativas; c) Debate público e mobilização da sociedade civil em torno das alternativas mais entre os atores; d) Decisão e definição em torno de alternativas; competências das diversas esferas públicas envolvidas, dos recursos e estratégias de implementação, cronogramas, parâmetros de avaliação; e) Detalhamento de modelos e projetos, diretrizes e estratégias; identificação das fontes de recursos; orçamento; mobilização dos meios disponíveis e a providenciar; mapeamento de possíveis parcerias, para a implementação; f) Na execução, publicização, mobilização e definição de papéis dos atores, suas responsabilidades e atribuições, acionamento dos instrumentos e meios de articulação; g) Na avaliação, acompanhamento do processo e resultados conforme indicadores; redefinição das ações e projetos (TEIXEIRA, 2002, p. 6).
Ainda, consoante Teixeira (2002), o jogo político que existe na arena de formulação no ambiente democrático exige distribuição e redistribuição do poder. Entretanto, somente isso não conduziria a mudanças substanciais de conteúdos e de metodologias de políticas públicas. Para que haja tal mudança, seria necessário alternância na composição do poder e debate público de alternativas que não contemplem somente críticas, mas sugestões cabíveis de resolução de problemas. Para isso, seriam ainda, necessárias proposições legitimadas que abranjam interesses coletivos e não somente interesses corporativos ou setoriais.
À vista do exposto, a sociedade civil está cada vez mais articulada em organizações representativas em espaços públicos e propõe cada vez mais alternativas nos
vários campos de atuação do Estado coparticipando da sua formulação, implementação e gestão (TEIXEIRA, 2002).
Na próxima subseção será debatido o processo de atuação da sociedade civil na formulação de políticas de educação de ensino superior na elaboração do PNE. Sob a ótica do paradigma democrático, analisar-se-á o processo de formação de políticas que deixou de ser exclusivo de especialistas e passou a envolver outros segmentos sociais para se pronunciar e definir diretrizes e prioridades.