Essa seção objetiva discutir a relação entre Estado e sociedade e o sistema democrático e políticas públicas. Ham e Hill (1993) definiram quatro campos teóricos de análise desse estudo: pluralista, elitista, corporativista e marxista. A primeira teoria concerne às ideias liberais clássicas sobre o envolvimento do cidadão no alcance de um Estado democrático. Entende-se que não há uma distribuição homogênea de poder, mas que é importante que exista diversidade de grupos. Isto por que o equilíbrio entre forças opostas é garantia de uma sociedade livre sob a ótica econômica e de políticas públicas (LOBATO, 2006).
O Elitismo afirma que há concentração de poder nas mãos de uma minoria, opondo-se ao descrito pela Pluralista. Para Ham e Hill (1993), a teoria elitista afirma que os grupos de elites são necessários à sociedade e se subdividem em elite política, que é aquela que exerce historicamente o poder de fato, e a classe política cuja elite política associa-se a outras elites. Nessa teoria específica, entende-se que o controle de determinados grupos sobre as discussões limitam os debates acerca de temas mais difíceis. Isso pode justificar porque temas acerca do financiamento da educação de nível superior geram maior tensão.
Já o corporativismo reconhece o conflito como intrínseco às relações políticas e sociais e os grupos são reconhecidos e criados pelo Estado o que garante o monopólio dentro de suas categorias (LOBATO, 2006). O que diferencia os corporativistas dos marxistas é que para o primeiro grupo os conflitos podem ser superados. Por outro lado, os marxistas apontam que a origem dos conflitos políticos é a luta de classes e que prevalece a concentração de poder numa classe específica. Além disso, o poder econômico está diretamente ligado ao poder político tendo o Estado como elemento de sustentação do poder de classes (HAM; HILL, 1993).
Entende-se que as características desses modelos podem ser encontradas em todas as sociedades e, portanto, não se pode se apropriar de um único modelo para explicar a relação entre Estado e sociedade (HAM; HILL, 1993) e (LOBATO, 2006). Dessa forma, para Lobato (2006) é mais importante verificar as relações entre Estado e os grupos de interesse, pois a autora considera que é o status público que o Estado concede a um ou outro desses grupos que influencia na capacidade de formulação de políticas, do que enquadrar essa relação em um ou outro modelo.
Lobato (2006) acredita que diante de um cenário onde o processo de democratização é recente, o Brasil encontra dificuldade em conviver com as demandas da sociedade. Isso dificulta o estudo da relação entre Estado e sociedade e implica um processo de externalização das demanadas da sociedade, ou seja, elas surgem a partir da negação do Estado em atendê-las ou pela cooptação de atores da sociedade. Portanto, as demandas sociais têm espaço na agenda de acordo com as relações de interesses (LOBATO, 2006).
A participação dos movimentos sociais no Brasil aconteceu mais intensamente a partir dos anos 1980 quando o Estado se caracterizava por ser clientelista, corporativista e era marcado pelo insulamento burocrático. As políticas públicas, por sua vez, eram marcadas pela fragmentação institucional e desarticulação entre as áreas (FARAH, 2001).
Ainda segundo Farah (2001), a sociedade civil não era considerada no processo decisório já que havia um modelo de relação entre sociedade e Estado não democrático que excluía uma boa parte da população do acesso a bens e serviços. O Estado priorizava o tratamento do déficit fiscal e a questão da responsabilidade pública em detrimento da participação social. Ademais, a gestão era burocratizada, ineficiente e não tinha um relacionamento estreito entre o cidadão e os agentes públicos.
Esse cenário da década de 1980 e 1990 introduziu na agenda política os conceitos da eficiência, eficácia e efetividade da atuação do Estado. Com isso o ideário neoliberal foi incorporado na agenda das políticas públicas e, consequentemente, na da política social. Visando atender a essa nova configuração do Estado foi promovida uma Reforma Estatal. Buscaram-se novas formas de se relacionar tanto com a sociedade civil quanto com a iniciativa privada (FARAH, 2001).
O Estado passa a ocupar um papel fiscalizador e orientador enquanto que as políticas são executadas pela sociedade civil em conjunto com o mercado. Há, portanto, uma redistribuição de poder e a ideia de gestão passa a considerar a equidade e democratização dos processos decisórios ao conceito de eficácia e eficiência. Consoante Perez (2009) essa redefinição do papel exercido pela sociedade civil promove mudanças na forma de agir da
Administração Pública com os administrados, os agentes públicos e também com a estrutura hierárquica.
A redefinição da agenda de políticas sociais se redefine conforme esse novo cenário se transforma. Ela passa a se embasar pelos seguintes pressupostos: articulação da agenda social e econômica, integração de programas sociais seletivos e universais, integração da política social ao plano de desenvolvimento, a consolidação de um sistema de proteção social e, por fim, a racionalização do gasto social. As políticas sociais passam a ser definidas pelas ações articuladas entre diversos atores, incluindo os movimentos sociais com o governo, na formulação, implementação e acompanhamento (FARAH, 2001).
Tem-se com isso a construção da democracia participativa cuja abertura da participação social no processo decisório redefine a forma de gestão e influencia diretamente no formulação e implementação de políticas e também na relação entre Estado e sociedade. A Constituição Federal de 1988 estabelece em diversos artigos princípios relacionados à democracia participativa ainda que não concretos e explícitos que orientam na conduta da sociedade e do Estado. (PEREZ, 2009).
A participação social na gestão de políticas contribui para se estabelecer a democracia e o Estado de Direito. Dessa forma, os institutos de participação social objetivam a realização dos direitos políticos viabilizando a cidadania social. Para efetivar a participação social deve-se organizar o poder em institutos construídos coletivamente para se deliberar sobre as políticas públicas. Os institutos de participação social se fundamentam na ideia de que o processo decisório deve ocorrer mediante participação e deliberação em espaços de marcados por debates e negociação (FARIA, 2006).
Por outro lado há autores que acreditam como o Wendhausen (2006) que estes espaços de participação social podem também se subordinar à gestão, desvirtuando-se de seus objetivos. Nesses casos a ideia de participação do cidadão na formulação e implementação de políticas são suplantadas por interesses de determinados grupos que dificultam os debates e negociação, utilizando-se de práticas clientelistas, de manipulação e de troca de favores.