CO2-renseanlegg for rensing av eksosgass

O FIEM é criado ao final da Administração Caldera (nov. 1998) e tem como objetivo “procurar que las fluctuaciones del ingreso petrolero no afecten el necesario

equilibrio fiscal, cambiario y monetario del País” (art. 1º da lei de criação do Fundo). Mesmo

passando por sucessivas reformas nos primeiros anos da era Chávez, esse objetivo permanece, consagrado na Constituição de 1999 – que estabelece que o FIEM está “destinado a

garantizar la estabilidad de los gastos del Estado en los niveles nacional, estadal y municipal, ante las fluctuaciones de los ingresos ordinarios.” (art. 321).

O Fundo é concebido como uma “represa” financeira, poupando recursos em períodos de bonança, que seriam restituídos em momentos de queda nas receitas de exportação de petróleo. Desse modo seria possível administrar os efeitos da volatilidade nos preços do produto, permitindo a estabilização do fluxo de receitas fiscais, objetivo fundamental dada a estrutura inflexível dos gastos públicos. Não se trata, portanto, de um

fundo de poupança para gerações futuras, o que limita a necessidade de acumulação de recursos ao montante adequado para a cobertura de brechas fiscais temporárias.

Conforme a lei de criação do FIEM, o Executivo deve transferir ao Fundo (deduzidas vinculações legais) as receitas obtidas com o imposto de renda sobre o setor petrolífero, o imposto de exploração de petróleo e gás natural, e os dividendos pagos pela PDVSA que sejam recolhidas em excesso à média arrecadada por cada rubrica nos últimos cinco anos. A PDVSA deve reservar, em conta específica mantida no FIEM, o montante obtido em excesso com a exportação de hidrocarbonetos, que seja derivado do aumento no preço do barril exportado, em comparação com o preço médio percebido nos cinco anos anteriores.

A transferência de recursos do Fundo para o Executivo nacional, estados e PDVSA requer a aprovação do Congresso Nacional e está limitada ao montante necessário para cobrir a diferença entre os ingressos tributários obtidos nos cinco anos anteriores e o valor efetivamente arrecadado. Não é permitida, ademais, a retirada de recursos em um determinado exercício fiscal que supere dois terços do saldo acumulado no FIEM.

Quando o montante acumulado no Fundo ultrapasse 80% do equivalente à média do produto das exportações petroleiras dos cinco anos anteriores, o excedente seria distribuído, conforme a parte correspondente a cada órgão, para (a) o governo nacional, exclusivamente para o pagamento e amortização da dívida pública; (b) os estados, para a realização de investimentos; e (c) a PDVSA.

O FIEM não poderia oferecer garantias, emitir títulos ou realizar operações financeiras que representem um endividamento, estando impedido de conceder créditos diretos a qualquer ente público ou à PDVSA. O Fundo seria administrado pelo Banco Central, ressalvando que seus recursos não fazem parte das reservas internacionais, não sendo permitida a sua utilização para a defesa da taxa de câmbio.

O Fundo, conforme estabelecido em 1998, apresentava regras de funcionamento coerentes com o objetivo de estabilização macroeconômica, restringindo a discricionariedade dos decisores públicos e oferecendo uma oportunidade para a implementação de políticas fiscais anticíclicas, atuando pelo lado das receitas fiscais. O momento de criação do FIEM, entretanto, mostra-se totalmente inadequado: o país enfrentava naquele ano um choque externo provocado pela queda vertiginosa no preço do petróleo, que se seguiu às crises

financeiras da Ásia e da Rússia25. Esse cenário inviabilizava qualquer tentativa de acumulação de recursos no Fundo, que inicia o governo Chávez desprovido de patrimônio.

Logo aos primeiros meses da nova Administração as regras do FIEM são modificadas, por meio do Decreto-Lei n.º 146 (jun. 1999). Pelas novas regras, a base de cálculo do nível normal de ingressos do petróleo (até o ano de 2004) deixa de ser a média dos cinco anos anteriores, passando para um valor fixo de US$ 2,64 bilhões – cerca de 2,8% do PIB e inferior em cerca de 3% do PIB às receitas esperadas para o exercício (VENEZUELA ANALÍTICA, 1999). É alterado também o preço do barril a ser considerado para os aportes da PDVSA, fixado em US$ 9. Excepcionalmente, até 2004 apenas 50% das receitas excedentes do petróleo deveriam ser transferidas ao Fundo (originalmente essa cifra era de 100%).

As mudanças possibilitam que o acúmulo de recursos no Fundo se iniciem já no exercício de 1999, apesar da situação econômica crítica. O objetivo de implementar uma política anticíclica se perde: a contração de quase 6% no produto nacional ocorre concomitantemente ao aporte ao FIEM de US$ 215 milhões pela PDVSA, mesmo com queda de 10,8% no valor das exportações no período (BANCO CENTRAL DE VENEZUELA, 2011). O repasse de recursos ao Fundo é financiado, assim, pelo endividamento interno, contrariando o propósito de preservar a sustentabilidade das contas públicas.

A análise de outras alterações nas regras de operação do FIEM sugere que a motivação para as mudanças seria política. O decreto prevê que, em caso de redução nos ingressos petroleiros normais, até 40% das transferências do FIEM ao Tesouro Nacional podem ser direcionadas ao Fondo Unico Social – FUS, instituição criada por Chávez para a o financiamento de programas sociais. Na eventualidade de acúmulo excessivo de ativos no Fundo, a nova regra prevê a distribuição dos recursos entre FUS (40%), FIV (35%, para a promoção de investimentos) e resgate da dívida pública (25%, sendo que anteriormente o valor previsto era 100%). Esse dispositivo atenta contra o caráter anticíclico que se almejava promover por meio do FIEM, permitindo o crescimento indiscriminado do gasto público sempre que as receitas de exportação se elevem o suficiente para “abarrotar” o Fundo.

Ademais, a utilização dos recursos do Fundo é colocada sob a discricionariedade do Presidente da República, que pode realizar desembolsos mesmo antes do acúmulo de excedentes, ou em situações em que as receitas petroleiras estejam acima do normal. Percebe- se que o principal propósito das mudanças no FIEM é ampliar a autonomia da Presidência

25

O preço médio do petróleo no mercado internacional atinge em 1998 o valor mais baixo, em termos reais, desde 1973, US$ 16,74; 34,4% inferior ao registrado no ano anterior (BP, 2010).

para distribuir os recursos do petróleo fora dos canais orçamentários regulares. Até mesmo a parcela dos recursos depositados pela PDVSA é colocada sob a tutela de Chávez, exigindo-se que a empresa “le otorgue la destinación que dictamine el Presidente de la República, en

Consejo de Ministros” (Decreto-Lei n.º 146, art. 16).

O FIEM recebe aportes totais de US$ 6,5 bilhões entre o início do ano 2000 e setembro de 2001, período de elevação nos preços do petróleo e retomada do crescimento econômico. A tabela abaixo apresenta a evolução do patrimônio do Fundo, que é determinada por sucessivas alterações nas regras de aporte e resgate de recursos.

Tabela 5.1 - FIEM - Patrimônio total (US$ milhões)

Conta 1999 2000 2001 2002 2003

Executivo Nacional - 1.696 1.012 51 0

PDVSA 215 2.415 4.083 2.388 698

Entidades subnacionais - 479 1134 417 2

TOTAL 215 4.590 6.229 2.856 700

Fonte: BANCO CENTRAL DE VENEZUELA, 2011.

Mudanças nas regras do FIEM são implementadas já no exercício de 2001. Por força do Decreto n.º 1.478/2001 a transferência de recursos é interrompida entre o quarto trimestre de 2001 e o final do exercício de 2002, estabelecendo-se um novo regime de operações a partir do ano de 2003, que se estenderia até o final de 2007. Ao longo desse segundo período as transferências do Estado e da PDVSA seriam incrementadas gradualmente, partindo de 6% das receitas do setor do petróleo, com acréscimo anual de 1%. Nota-se que a exigência de aportes independe da situação dos preços do petróleo ou do nível de gastos públicos, desvirtuando o funcionamento do FIEM como mecanismo de estabilização ao aplicar-se regras de poupança forçada (SEQUÍN; VERA, 2001).

Em outubro de 2002 as regras do FIEM são novamente modificadas, desobrigando a realização das transferências previstas para o exercício de 2003 e liberando a utilização dos recursos acumulados pelos entes subnacionais para a cobertura de insuficiências orçamentárias. Finalmente, em janeiro de 2003 os limites para a retirada de recursos do FIEM são levantados, e a utilização dos recursos acumulados é liberada, sem que se exija o cumprimento das condicionantes estabelecidas para a prevenção do gasto pró- cíclico.

As seguidas alterações nas regras do FIEM agregaram maior incerteza e menor transparência para a gestão fiscal, comprometendo a credibilidade do compromisso da Administração com a preservação do equilíbrio macroeconômico. A trajetória do FIEM mostra que limitações formais que não modificam a estrutura de incentivos dos decisores públicos são incapazes de alterar o comportamento fiscal do Estado.

O FIEM é extinto em novembro de 2003, com a criação do Fondo para la

Estabilización Macroeconómica – FEM, para o qual são transferidos os ativos acumulados

(US$ 700 milhões). A trajetória da nova instituição será analisada a seguir.