Classes of small RNAs and RNA Silencing

Buscou-se, por meio desta tese, compreender os limites e as possibilidades da regulação ambiental como instrumento de gestão de conflitos sócio-ambientais no espaço urbano, e averiguar como os objetivos de promoção de sustentabilidade ambiental e cumprimento da função social da propriedade urbana, presentes na sua base de sustentação, trazem consigo, na concepção dos processos e nos mecanismos institucionais, contradições traduzidas pela sua implementação, na medida em que a garantia de qualidade de vida para alguns pode resultar em maiores riscos ambientais para outros comprometendo princípios de eqüidade associados ao conceito de justiça ambiental.

Apoiada nas contribuições teórico-conceituais da ecologia política, buscou-se entender o meio ambiente não como uma entidade única ou como a somatória de elementos bióticos e abióticos, construídos a partir de diferentes leituras setoriais, mas como um campo de conflitos entre significados diferenciados e formas desiguais de acesso e apropriação da natureza pelos diversos grupos sociais. A desconstrução do discurso dominante do desenvolvimento sustentável e a discussão dos conceitos de qualidade de vida, participação democrática e justiça ambiental contribuíram para a problematização do papel do Estado, das instituições e dos agentes sociais envolvidos, contextualizando suas motivações tanto com relação à lógica do mercado e ao funcionamento da burocracia quanto aos hábitos de consumo e valores éticos da sociedade.

A discussão do modelo hegemônico de democracia representativa e das práticas inovadoras de democracia direta foram elementos importantes para se compreender a adoção crescente de instrumentos de participação e de instâncias colegiadas de deliberação no âmbito do planejamento e da gestão urbano-ambiental. Esta abordagem foi importante também para se avaliar as possibilidades e limitações do licenciamento ambiental urbano como instrumento de gestão democrática da cidade e de promoção de sustentabilidade e justiça ambiental, tendo como perspectiva a redução de iniqüidades na distribuição dos benefícios e custos do desenvolvimento urbano e dos respectivos riscos e impactos ambientais, atribuições estas previstas na concepção e adoção do instrumento de licenciamento.

A escolha de Belo Horizonte como objeto empírico justificou-se como bastante significativa e oportuna, seja por constituir-se no contexto brasileiro uma experiência precursora como implementação de um sistema municipal de licenciamento ambiental mas também por serem já 10 anos de aplicação desse instrumento, sendo importante também avaliar seus impactos. Diante da ausência de qualquer estudo já sistematizado

sobre o licenciamento ambiental em Belo Horizonte, ou de qualquer descrição ou avaliação formalizada sobre o respectivo processo, a coleta e sistematização dos dados foi um momento importante da pesquisa, sendo que o banco de informações resultante reúne muito mais material do que foi possível explorar nesta tese, apontando para estudos subseqüentes, ampliando ou aprofundando as análises aqui apresentadas.

Através da sistematização e análise de dados empíricos relativos a dez anos de vigência do licenciamento ambiental em Belo Horizonte, esta pesquisa procurou investigar a gênese e a evolução deste instrumento e trazer elementos representativos das múltiplas articulações em torno de sua aplicação, as quais, como demonstrado, podem contribuir tanto para a explicitação dos interesses em disputa quanto para a possibilidade de invisibilização de conflitos, fazendo prevalecer alguns em detrimento de outros. Neste sentido as entrevistas realizadas com representantes dos diversos setores públicos e privados que participam dos processos de licenciamento e observações em audiências públicas e reuniões deliberativas do Conselho Municipal de Meio Ambiente foram muito importantes para qualificar a sistematização de dados e identificar os principais conflitos sócio-ambientais através de processos mais polêmicos que foram objeto de análises específicas.

A comparação entre as práticas de planejamento urbano e controle urbanístico do Reino Unido, com raízes no sistema jurídico baseado em usos e costumes (Common Law) e do Brasil, de natureza estatutária, oriunda da tradição do direito napoleônico, contribuiu para a verificação de como modelos jurídicos e desenhos institucionais diferentes resultam em práticas distintas de licenciamento urbanístico-ambiental, particularmente no que se refere aos dispositivos de consulta, participação e controle social utilizados.

Esta análise mostrou ainda a progressiva incorporação de elementos estatutários no sistema de regulação inglês, reduzindo incertezas relativas às bases de competição do mercado globalizado, e do princípio da discricionariedade no sistema brasileiro, através da adoção de instrumentos de negociação e análise caso-a-caso em deliberações de política urbana e ambiental feita por meio de órgãos colegiados em nível local. Em ambos os casos ficou patente a crescente incorporação do discurso ambiental hegemônico, sintetizado pelo conceito de desenvolvimento urbano sustentável, pelos instrumentos de regulação, condicionando práticas construtivas e estratégias do mercado imobiliário a processos de modernização do ambiente construído. No que se refere às interfaces do licenciamento ambiental com a regulação urbanística, observou-se, contudo, que o caráter discricionário predominante no primeiro introduz no segundo a oportunidade de serem contemplados aspectos sócio-ambientais que tendem a ser extremamente dependentes do contexto no qual se inserem. Um bom exemplo disto foi o

caso do licenciamento do Centro de Ensino Promove no bairro Estoril, onde a verticalização das edificações proporcionou a preservação de remanescentes florestais e áreas de recarga de nascentes existentes no terreno.

Por outro lado, o licenciamento ambiental em nível local vem se consolidando, no caso brasileiro, como uma tentativa de integração da regulação ambiental, de forte tradição preservacionista, com a regulação urbanística, de origem positivista, que tendo incorporado mais recentemente o ideário da reforma urbana, procura, em princípio, fundir os princípios de sustentabilidade, função social da propriedade e gestão democrática das cidades. Desta forma, a regulação ambiental no espaço urbano acaba por explicitar os conflitos e contradições existentes entre essas duas vertentes de políticas públicas oriundas de racionalidades distintas. A este respeito, essa tese identifica, no caso do licenciamento ambiental em Belo Horizonte, uma clara manifestação da ambição conciliadora, e contraditória, dos objetivos de uma legislação urbanística em grande medida moldada pelos interesses do mercado imobiliário com os ideais de sustentabilidade ambiental ou de um determinado tipo de visão de política ambiental, ora apoiada na lógica da preservação ora apoiada na lógica da valorização econômica da natureza. No caso do licenciamento urbano parece haver uma disputa clara entre as essas duas visões de ambientalismo. O que ainda não está muito claro é a relação entre tais visões e grupos de interesse específicos.

O que transparece pelos casos estudados e pelos conflitos observados é que, diferentemente da regulação urbanística, a regulação ambiental ainda não tem o viés claro de mercado imobiliário. Segundo a lógica da valorização econômica da natureza, por exemplo, em determinados momentos aliam-se movimentos ambientalistas e agentes imobiliários contra o Estado ou contra outros agentes imobiliários, como no caso do Conjunto Residencial no bairro Belvedere III. Em outros momentos, quando não há interesse do mercado imobiliário por ganhos de localização como no caso das obras de recuperação de fundos de vales do Programa Drenurbs, parece haver convergência entre setor público e ambientalistas.

Contudo, os resultados dos processos de licenciamento estudados evidenciaram avanços no sentido da integração de políticas setoriais e da explicitação de conflitos tanto pelo seu caráter discricionário tanto pela maior transparência e flexibilidade intrínseca aos mecanismos de participação previstos, em comparação ao ato administrativo estatutário de concessão de alvarás de construção e funcionamento de atividades. Ainda que o licenciamento ambiental em Belo Horizonte tenha impacto limitado em função da reduzida proporção de empreendimentos submetidos a esta modalidade de aprovação no contexto geral de produção do ambiente construído e diante da significativa participação do mercado informal, seus resultados mostram que ele exerce papel importante na

consolidação do discurso ambiental hegemônico e na “modernização ecológica” dos empreendimentos, através da incorporação de amenidades ambientais, “boas práticas” e inovações tecnológicas transformadas em mercadorias acessíveis apenas aos que podem pagar. Como ficou demonstrado, ele também contribui para a crescente participação do setor privado no financiamento das adaptações necessárias a ampliação da capacidade de suporte da infra-estrutura para absorver os impactos da expansão e do adensamento urbanos, ainda que as mais valias resultantes sejam rapidamente capturadas em benefício do próprio mercado. Isto aparece com clareza no caso do Condomínio Residencial e Comercial no Bairro Buritis e no Plano de Recuperação de Área Degradada pela mineração Magnesita.

Outra constatação importante refere-se à progressiva transferência de responsabilidades pela implantação e conservação de áreas verdes para o setor privado, através da prática das compensações ambientais, sendo que esta prática não tem resultado em maiores investimentos públicos em áreas periféricas, carentes de espaços públicos desta natureza e onde a atividade imobiliária de maior valor agregado também está ausente. Descontinuidades nos sistemas de “adoção” dessas áreas por um lado, ou a sua “privatização” simbólica associada ao marketing das empresas são conseqüências que comprometem o caráter de apropriação pública e democrática originalmente atribuído a estas áreas.

O conjunto de empreendimentos submetidos a licenciamento ambiental no período de 1997 a 2007 em Belo Horizonte foi analisado segundo suas características principais tais como natureza da iniciativa (se pública ou privada), tipo de uso e públicos a que se destinam, porte, potencial poluidor, magnitude e abrangência dos impactos flagrantes, dentre outras, as quais foram associadas à dimensão espacial do território municipal, buscando-se relacioná-las com os processos de produção do espaço urbano. A análise do mapeamento dessas informações revelou a nítida relação entre a distribuição espacial dos empreendimentos considerados causadores de impacto e a lógica excludente e perversa de estruturação do espaço metropolitano, definida conjuntamente pelo Estado, através de investimentos em infra-estrutura e da legislação urbanística, e pela atuação de setores produtivos, com destaque para a atividade imobiliária. Neste sentido, empreendimentos de maior porte e maior potencial poluente tendem a localizar-se ao longo dos principais eixos viários, em áreas mais periféricas; condomínios verticalizados de luxo em áreas mais bem equipadas e valorizadas, empreendimentos de interesse social em áreas periféricas, carentes de infra-estrutura e serviços urbanos.

A crescente especialização da base econômica municipal em atividades de comércio e serviços e o esgotamento de áreas livres para expansão urbana dentro do

território municipal também foi evidenciada pelo progressivo deslocamento de atividades industriais poluentes e outros usos indesejáveis para municípios vizinhos da Região Metropolitana, como clara manifestação de um ciclo vicioso de injustiça social, já que muitos destes municípios concentram parcelas significativas dos segmentos de baixa renda que para lá se dirigiram a partir dos conhecidos processos de produção da precariedade sócio-ambiental das periferias metropolitanas, associado à fragilidade político–institucional dos governos locais.

O acirramento das pressões pela flexibilização de restrições sobre áreas de proteção ambiental foi também explicitado pelo significativo número de autorizações para intervenções em áreas de interesse ambiental, enquanto bairros de alta renda permanecem “protegidos” contra a localização de empreendimentos impactantes. A distribuição espacial dos empreendimentos licenciados por porte, tipo de uso, potencial poluente e público alvo confirmam estas observações, mostrando que, o licenciamento ambiental não altera, e sim reforça a ordem mercadológica de estruturação do espaço urbano, penalizando comunidades mais pobres e estratos sociais menos articulados com interesses dominantes. Como observado no caso dos movimentos sociais de luta pela moradia, estes segmentos são também menos articulados politicamente em torno de questões ditas ambientais e conseqüentemente menos representados no COMAM.

No que se refere aos procedimentos de licenciamento ambiental, algumas conclusões importantes merecem também ser destacadas:

Com relação aos estudos de impacto ambiental, esta pesquisa mostrou que, apesar da padronização de conteúdos em grande medida induzida pelo escopo único dos termos de referência, os estudos ambientais são encarados, de maneira geral, como peças informativas importantes para o embasamento das decisões ao longo do processo de licenciamento ainda que muitos entrevistados reconheçam o risco de conteúdos enviesados pelos interesses do empreendedor, responsável pela contratação dos consultores.

Ao verificar o grau de utilização e de efetividade dos dispositivos de sondagem e consulta popular previstos pela legislação, os dados empíricos evidenciaram não só o pequeno número de empreendimentos submetidos a audiência pública mas também problemas relacionados às estratégias de organização e divulgação desses eventos, ocasionando muitas vezes o esvaziamento das possibilidades de discussão como no caso da Nova Rodoviária e da Linha Verde. Já com relação às pesquisas de percepção e opinião realizadas no âmbito dos estudos ambientais, considera-se e também problemática a promiscuidade de interesses entre a empresa de consultoria e o empreendedor, potencialmente geradora de vieses, vícios e manipulação de resultados.

Esta avaliação é compartilhada com representantes de diversos setores entrevistados tanto do setor público, como empresarial e da sociedade civil.

A análise dos empreendimentos polêmicos ilustrou de maneira contundente a natureza política e cultural dos conflitos sócio-ambientais presentes nos processos de licenciamento ambiental. Ao revelarem como podem ser diversas as percepções sobre cidade, natureza, e meio ambiente, e sobre conceitos de sustentabilidade ambiental e qualidade de vida implícitos ou explícitos tanto nos instrumentos de regulação, quanto nos procedimentos de análise de impactos e licenciamento ambiental de empreendimentos no espaço urbano. Justamente por estarem diretamente vinculados às motivações, freqüentemente superpostas e contraditórias, dos diferentes atores sociais (técnicos dos setores público e privado, moradores, comerciantes, incorporadoras imobiliárias, ONGs ambientalistas, concessionárias de serviços públicos, órgãos ambientais), deslocam a atenção dos conflitos para a prevalência de arranjos entre interesses particulares, revelando a necessidade de maior politização desses processos, o que passa necessariamente pela maior ênfase na participação e na maior legitimidade das representações nos órgãos colegiados. Os casos do licenciamento ambiental da Catedral da Fé, do Conjunto Residencial Via Expressa e da Central de Tratamento de resíduos Sólidos são ilustrações contundentes destas conclusões.

Os casos estudados evidenciaram a utilização do discurso ambiental e das racionalidades técnicas e administrativas como instrumentos de poder, orientados a fazer prevalecer interesses particulares em detrimento de interesses coletivos e difusos explicitados pela retórica dos instrumentos de planejamento e pelas políticas públicas urbano-ambientais. O desenvolvimento, o desfecho e os desdobramentos desses processos variam em função tanto dos diferentes contextos socioeconômicos nos quais se inserem, no que se refere às assimetrias de poder e formas de organização social dos atores envolvidos, reforçando o papel fundamental das instâncias participativas na explicitação de conflitos e na necessidade de compatibilização de políticas setoriais que incidem nos processos de tomada de decisão.

No que se refere às relações sociedade-Estado, esta pesquisa aponta que o licenciamento ambiental tem efetivamente contribuído para o aumento da transparência e do controle social sobre decisões do executivo acerca da aprovação de empreendimentos de impacto. Sua consolidação como um fórum aberto de discussão das questões ambientais da cidade denota, avanços, ainda que tímidos, no sentido da politização do debate ambiental, a partir da explicitação das formas diferenciadas de apropriação dos recursos naturais e distribuição dos ônus da urbanização.

Por outro lado, a burocratização do processo de licenciamento e sua progressiva subordinação ao controle do executivo municipal apontam para o papel ambíguo do

Estado que oscila entre a democratização e a centralização da gestão urbano ambiental, bem como a prevalência de soluções adaptativas na direção da modernização ecológica, em detrimento do questionamento dos modelos de desenvolvimento urbano em vigor e da busca de alternativas a partir da maior diversidade de atores e demandas sociais a se fazerem representar. O fato do COMAM ter poder deliberativo contribui tanto para o acirramento das disputas entre entidades para acesso a alguma forma de representação, como suscita articulações no sentido da cooptação e oligarquização de seus membros.

Outra conseqüência evidenciada pela pesquisa empírica também associada à crescente sofisticação dos procedimentos de licenciamento ambiental refere-se à “reputação” a ele atribuída como um processo caro, mas principalmente demorado, penalizando tanto empreendedores quanto à máquina estatal com procedimentos burocráticos sofisticados e produção de muita informação que não é sequer sistematizada. Estas razões, dentre outras, explicam as tentativas observadas de “fuga” do respectivo enquadramento legal e pressões de agentes públicos e privados no sentido da sua simplificação. Dentre as propostas cogitadas, destaque foi conferido às discussões acerca da possível regulamentação do Estudo de Impacto de Vizinhança pelo Município de Belo Horizonte, com o objetivo de criar um licenciamento urbanístico, para empreendimentos de menor porte, restringindo ainda mais as categorias de atividades objeto de licenciamento ambiental. A este respeito, disputas internas entre órgãos setoriais da própria administração evidenciam os riscos de agravamento da compartimentação da análise de impactos urbanísticos e ambientais, sendo um dos principais méritos constatados na prática de licenciamento ambiental a busca de uma análise integrada de impactos no meio ambiente urbano. Parece importante, entretanto, como se depreende das entrevistas realizadas, adequar a abrangência dos estudos e a modalidade de licenciamento à complexidade, abrangência e magnitude dos impactos potencialmente provocados pelos empreendimentos, buscando-se ao mesmo tempo maior integração entre os diversos órgãos participantes e a uma participação mais abrangente da sociedade em geral.

As evidências empíricas parecem confirmar num nível mais amplo, as hipóteses estabelecidas no início desta tese ao identificar nas práticas de licenciamento ambiental em nível local, possibilidades para o surgimento de formas inovadoras de enfrentamento de conflitos ambientais orientados para a explicitação e para o enfrentamento de conflitos sócio-ambientais e para a redução de iniqüidades no acesso a amenidades urbanas e recursos naturais, e na distribuição de riscos ambientais.

Por outro lado, estas mesmas evidências, também revelam as contradições e os limites da regulação definidos pelos procedimentos do licenciamento ambiental, e o papel pretensamente conciliador do Estado que pode tanto neutralizar como potencializar os

conflitos de interesses entre grupos sociais. Neste sentido a análise dos processos de licenciamento ajudam a compreender em que direções tanto Estado quanto sociedade civil conseguem se transformar para que uma maior justiça ambiental possa ser vislumbrada e, em que medida ambos, e o capital buscam se apropriar dos procedimentos inerentes ao instrumento para legitimar seus interesses.

A politização do discurso e das práticas ambientais, ao explicitar as contradições e (im)possiblidades do agir democrático como forma de promover mudança social e justiça sócio-ambiental, aponta para a necessidade de maior instrumentalização e abertura do Estado e de maior organização e envolvimento da sociedade civil no sentido da integração de políticas públicas e ampliação das formas de participação popular nos processos de planejamento e gestão urbano-ambiental.

Como a pesquisa, teve como recorte espacial o município de Belo Horizonte, destaca-se a necessidade de realização de estudos semelhantes abrangendo outros municípios da Região Metropolitana de Belo Horizonte, especialmente aqueles limítrofes com a capital, com o objetivo de melhor compreender, entre outros aspectos, o deslocamento de atividades e seus respectivos impactos ambientais para territórios vizinhos seja em função da lógica imobiliária de organização do espaço metropolitano, ou ainda da combinação desta com efeitos da gestão urbanística e ambiental mais ou menos desregulada que caracteriza estes municípios.

Finalmente, cabe ressaltar também a necessidade e oportunidade de se manter o banco de dados desenvolvido para esta tese atualizado, ampliando a abrangência das informações para possibilitar novas análises, o monitoramento dos resultados dos processos de licenciamento, a instrumentalização dos atores para a participação e a construção de indicadores para a avaliação e formulação de políticas de desenvolvimento urbano e ambiental. A riqueza das informações coletadas nas entrevistas e especialmente o material transcrito a partir de gravações das audiências públicas de