CERTIFICADO ENERGÉTICO

O cenário político-econômico nacional e local, que orientou a definição de po- líticas públicas, no período compreendido de 1991 a 1995, foi marcado por instabili- dades no cenário macroeconômico e político, em função de inúmeras medidas eco- nômicas adotadas pelo Governo Federal. O governo brasileiro viveu sua primeira fase de transição das políticas regionais, a partir do entendimento da necessidade de implantar políticas de desenvolvimento econômico local e territorial, conforme argumentações de Sachs (2004), através de um processo endógeno, que depen- desse do arrojo local e de políticas que enxergassem a periferia com outro patamar, além de base primário-exportadora para o centro.

Este período também marca o início do projeto neoliberal127 se desenhando e se fortalecendo, graças aos fracassos do plano cruzado, assim como dos demais planos que surgiram na década de 80. O discurso político neoliberal do presidente Fernando Collor constituiu-se em um programa político piloto do liberalismo, tornan- do obsoleto o discurso neodesenvolvimentista que não dava respostas aos proble- mas estruturantes da época (VAINER, 2008).

O discurso liberal do então presidente, combinado com a abertura da econo- mia e o processo de privatizações inaugura o que se pôde chamar de a ―Era Liberal‖ do Brasil. Esse processo culminou com a construção de um novo modelo econômi- co, bem como com uma redefinição das relações políticas existentes entre as clas- ses.

O primeiro Plano Plurianual foi elaborado para o quinquênio 1991-1995128, e se caracterizou muito mais como um orçamento plurianual de investimentos (OIP) do que como um PPA. De acordo com os moldes teóricos do PPA, este não pode ser

127 _{Neoliberalismo é um sistema econômico que prega uma intervenção mínima do Estado na} economia, deixando o mercado se autorregular com total liberdade. Defende a instituição de um sistema de governo onde o indivíduo tem mais importância do que o Estado, sob a argumentação de que quanto menor a participação do Estado na economia, maior é o poder dos indivíduos e mais rapidamente a sociedade pode se desenvolver e progredir, buscando um Bem-Estar Social (COMBLIN, 1999).

128 _{O PPA 1991-1995 foi elaborado para o quinquênio, pois o mesmo acompanhava a duração do} mandato presidencial que na época era de 5 anos. A partir de 1995, os mandatos presidenciais pas- saram a ser de 4 anos e, consequentemente, este passou a ser o período de vigência do PPA (BRA- SIL, 1991).

considerado como tal, mas nos discursos e na apresentação à sociedade assim foi denominado.

Em 1990, o presidente Fernando Collor de Melo, elaborou as diretrizes do PPA 1991-1995, provocando profundas transformações político-administrativas, re- flexo da ideologia neoliberal, tais como a fusão da Secretaria de Planejamento e Co- ordenação da Presidência da República com o Ministério da Fazenda e com o Minis- tério da Indústria e Comércio em um Ministério da Economia, Indústria e Planeja- mento, além da transformação do Instituto de Planejamento Econômico Social em Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas (IPEA), vinculando-o não mais à área de planejamento, mas agora à área de política econômica (MATOS, 2002). Tais re- formas contribuíram para o desgaste do planejamento governamental brasileiro (TRISTÃO, 2002).

Ainda segundo os mesmos autores, o grupo que se apropriava do poder era formado basicamente por pessoas sem experiência em administração pública e ad- ministração governamental, no qual predominavam empresários, acadêmicos e apa- drinhados do presidente. Uma equipe convicta do poder do mercado e minimizado- res da relevância do Estado. Para eles, o planejamento consistia de um instrumento ultrapassado, com a política econômica respondendo pelo que de mais relevante podia fazer o governo.

No governo do presidente Fernando Collor de Melo, os planos de desenvol- vimento defendiam a implantação de atividades industriais nas macrorregiões129 mais pobres do país, com apoio das instituições federais como, por exemplo, a Su- dam, nos moldes do sistema capitalista puro, onde, essas regiões deveriam produzir produtos e serviços que subsidiassem o desenvolvimento das outras regiões do pa- ís, indo de encontro aos pressupostos teóricos apresentados pelo PPA e pelo dis- curso político do então presidente. Preconizava ainda, a continuidade de ações pú- blicas nas macrorregiões, principalmente as dirigidas ao fomento do setor privado, porém era necessário a promoção de investimentos em infraestrutura que permitis- sem a conexão dos vetores mais dinâmicos da economia local com a economia na- cional. Entretanto, tal fator não foi expresso no PPA.

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O PPA 1991-1995 tratava as propostas de desenvolvimento para diminuição das desigualdades regionais a partir dos conceitos de macrorregiões, implantando atividades produtivas com a colabora- ção de órgãos como a SUDAM e a SUDENE.

O que se viu foi um PPA elaborado sob a égide do improviso, com os seus responsáveis trabalhando de forma isolada, sem a devida integração com os seus dirigentes máximos, que mascaravam-se de intenções vagas realçadas por progra- mas com nomes pomposos e sem substância (TRISTÃO, 2002). Desta forma, o pla- no apenas cumpriu as exigências constitucionais, não se tornando um balizador das ações governamentais.

No que tange à região Amazônica, o discurso versava sobre a expansão eco- nômica com desenvolvimento social, por meio da integração das ações resultantes de investimentos multisetoriais localizados e pela articulação de projetos produtivos com base econômica regional.

Quanto à provisão de infraestrutura, o PPA 1991-1995, mencionava que 88% da população urbana, em um contexto geral, usufruiu do serviço de abastecimento de água, mas somente 39% dos domicílios dispunham de esgotamento sanitário. Assim, os objetivos essenciais que deveriam ser buscados eram o aumento do abas- tecimento de água e a expansão das redes de esgotos sanitários. Porém tais ações não foram implementadas na Amazônia, deixando a região num ostracismo político (RUIZ, 2003).

A efetividade do PPA 1991-1995, no Governo do Presidente Collor foi marcada pela implementação do Plano Collor130_{, com a abertura do mercado}

nacional às importações e pelo início de um programa nacional de desestatização. Seu Plano, que no início teve uma boa aceitação, acabou por aprofundar a recessão econômica, corroborada pela extinção, em 1990 de mais de 920 mil postos de trabalho (RUIZ, 2003). Na primeira revisão do PPA, realizada para o período 1993- 1995, discutiu-se a viabilidade de mudar o modelo institucional e financeiro em vigor, e apresentou-se a proposta para o segmento da infraestrutura condicionado ao reor- denamento institucional, a adequada alocação de fundos e a participação dos vários atores envolvidos. Este plano defendeu ainda a elaboração de estudos sobre a mo-

130 _{O Plano Collor foi um pacote econômico que tinha como objetivo pôr fim a crise, ajustar a econo-} mia e elevar o país do terceiro para o Primeiro Mundo. Suas principais ações estavam em criar uma moeda forte o "cruzeiro‖ Para tanto, bloqueou por 18 meses os saldos das contas correntes, caderne- tas de poupança e demais investimentos superiores a Cr$ 50.000,00, tabelou os preços e depois liberou gradualmente. Os salários foram pré-fixados e depois negociados entre patrões e emprega- dos. Os impostos e tarifas aumentaram e foram criados outros tributos, foram suspensos os incenti- vos fiscais não garantidos pela Constituição. Foi anunciado corte nos gastos públicos, também se reduz a máquina do Estado com a demissão de funcionários e privatização de empresas estatais. O plano também previa a abertura do mercado interno, com a redução gradativa das alíquotas de impor- tação (Ruiz, 2003, p.1).

dernização do segmento, especialmente através das ações integradas entre saneamento, habitação e assistência social, todavia nada do que foi planejado ou divulgado como ações estratégicas foi implementado. A Tabela 5.1 mostra o retrato das obras iniciadas e não executadas no período.

Tabela 5.1 Obras de Infraestrutura previstas e não realizadas no período de 1991-1995.

Fonte: Adaptado de BRASIL, 1995a.

Estes dados servem de base para a construção do indicador de eficácia obje-

tiva encontrado que foi igual a 0,17, no que tange a provisão de infraestrutura na

Amazônia, sendo classificada como uma ineficácia objetiva no período, consideran- do que da meta prevista só foi realizado 17%, fato que demonstra um descaso com as metodologias de planejamento e gestão prevista na base conceitual do PPA (BRASIL, 1995a).

Desta forma, o grande marco político do período se deu com o impeachment do Presidente Fernando Collor de Mello, e o que se viu foi uma série de restrições aos estados para o acesso aos recursos públicos. Esta medida objetivava, entre ou- tras ações, garantir que os compromissos assumidos pelo Governo Federal com o Fundo Monetário Internacional (FMI) de crescentes superávits primários fossem al- cançados, e frente à questão, as Instituições de Financiamento Multilaterais (IFMs) passaram então, a definir os eixos para a política macroeconômica do País e diretri- zes para as políticas públicas de cunho social (GUIMARÃES, 2009).

O conceito de desenvolvimento, fundamentado na teoria do bem-estar e da equidade social, apresentado por Furtado (1977) ficou relegado a um segundo plano perto das proposições de crescimento econômico apoiado pela política neoliberal. A classe média alta, os novos ricos, e a tradicional burguesia brasileira passaram a rejeitar qualquer coisa parecida com um ―Estado de Bem-Estar Social‖, do qual não se beneficiariam, pois em sua concepção tal estado estaria atrelado apenas as clas-

ses menos favorecidas, incutindo a ideia de que eles131 _{apenas ajudariam a financiá-}

lo com impostos mais elevados.

Assim, as políticas públicas para o desenvolvimento do período de 1991 a 1995 foram marcadas por uma fase turbulenta de dicotomia ideológica e poucas a- ções implementadas. Considerando as fundamentações teóricas de Parsons (1996) e Knoepfel (2007) a policy analysis, mostrou-se desarticulada e fragilizada institucio- nalmente. A face mais visível desse processo foram as vertiginosas taxas de de- semprego, provocadas pela abertura comercial-financeira e por uma profunda reces- são decorrente da política de estabilização adotada, que estava isolada dos precei- tos institucionais de articulação política. Com a redução do papel do Governo Fede- ral como agente planejador e financiador do desenvolvimento, os governos estadu- ais transformaram-se nos responsáveis principais pela promoção de políticas públi- cas de desenvolvimento regional/local. Todavia, os resultados esperados pela popu- lação não foram alcançados, especialmente pela falta de aporte material, humano e financeiro, para dar conta das novas atribuições agora descentralizadas.

Por fim, ressalta-se que no período foi instituido em 1992, durante a Eco-92, o Programa para a Proteção das Florestas Tropicais do Brasil (PPG_7), como uma iniciativa conjunta do Governo Brasileiro, da sociedade civil e da comunidade inter- nacional, que buscava encontrar formas de conservar as florestas tropicais da Ama- zônia e da Mata Atlântica.

O PPG_7 teve sua origem na importância não imperialista que a Amazônia galgava no cenário global. A degradação pela qual a região vinha passando desde a década de 70, associada ao modelo de ocupação desordenada e caótica, ao au- mento das desigualdades sociais e à exploração dos recursos naturais, estimularam grandes manifestações em defesa da região. Agregados a estes fatores, a dissemi- nação de uma consciência socioambiental, fez emergir paulatinamente grupos soci- ais dotados de uma estrutura política e filosófica que desenvolveram um pensamen- to mais plural e que vislumbravam um desenvolvimento sustentável regional, com aproveitamento igualitário dos recursos da floresta (SILVA, 2003).

O PPG_7 tinha então, como objetivo promover parcerias, desde comunidades internacionais até a sociedade local, nas diferentes escalas de atuação e poder com o intuito de construir soluções que compatibilizassem o uso econômico e a conser-

vação das florestas brasileiras e que influenciasse na formulação das políticas públi- cas nacionais e locais. À época, o PPG_7 foi considerado o mais importante pro- grama desenvolvido para a proteção e manejo sustentável das florestas tropicais brasileiras e o único programa que tinha características de uma política pública e privada para a Amazônia, num viés indutor de projetos endógenos, desta forma ape- sar de não ser um programa voltado para a promoção de infraestrutura para a regi- ão, o PPG-7 foi estudado, conforme exposto no Apêndice A (BRASIL, 1997).

Nesse contexto, a avaliação por eficácia funcional e objetiva, não detectou o uso de metodologias adequadas. O que se viu foi a apresentação de programas sem projetos, ou projetos sem programas que, portanto, refletiram-se no não alcance das metas, tão pouco foram observados no período resultados satisfatórios frente às prá- ticas adotadas. Em termos de marcos conceituais para o desenvolvimento, prevale- ceu a base endogenista, numa falsa perspectiva de um processo interno de agrega- ção de valor sobre a produção através de bases competitivas, mas com internacio- nalização do capital, e sem se ter como resultado a ampliação do emprego, do pro- duto, e da renda local ou da região, ao invés disso houve um acirramento das desi- gualdades regionais, através da priorização de uma pequena porção do território (eixos sul e sudeste) e o uso das manifestações sociais que clamavam condições mínimas de infraestrutura e equidade social.

5.2 PROVISÃO DE INFRAESTRUTURA NA AMAZÔNIA NO PERÍODO DE 1996-