3.1 EMERGENT CATEGORIES
3.1.3 Category III: Achieving Social Integration
Ao analisar os Orçamentos Anuais do Governo Federal, desde 2004, evidencia-se uma trajetória inédita em relação ao crescimento dos recursos financeiros previstos para investimentos na área.
Nos dados disponibilizados na Lei Orçamentária Anual – LOA, aprovada pelo Congresso Nacional, constata-se o aumento dos recursos direcionados ao financiamento da Educação Infantil no país. Os números formam uma curva de crescimento ascendente, principalmente após a inserção do Proinfância no PAC 2. De acordo com dados do orçamento, esses recursos estão amparados no art. 212 da Constituição Federal – CF, que prevê o investimento, pela União, na Manutenção e Desenvolvimento do Ensino - MDE. No Gráfico 1 será demonstrado a evolução dos recursos direcionados a Educação Infantil desde 2004.
49 Disponível em
http://www.fnde.gov.br/fnde/legislacao/resolucoes/itemlist/tag/ProInf%C3%A2ncia consultado em 10/02/2014
GRÁFICO 2 – Recursos financeiros previstos para a Educação Infantil – Brasil (2004 a 2014).
Fonte: http://www.orcamentofederal.gov.br/orcamentos-anuais consultado em 10/02/2014
* Foram alteradas as formas de apresentação dos dados na LOA desses anos, o que dificultou a análise e comparação.
Sendo que o previsto para o ano de 2004 foi de R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais) e em 2014 cerca de R$ 3.500.000.000,00 (três bilhões e quinhentos milhões de reais). Ao comparar esses valores aos investimentos realizados em outras etapas da Educação Básica é constatado que, em 2004, o valor que o governo direcionava a Educação Infantil representava cerca de 0,10% do valor investido no Ensino Fundamental e médio e em 2012, ano de liberação dos recursos do PAC 2 os recursos investidos na Educação Infantil atingiram o mesmo valor investido nas outras etapas da Educação Básica..
Em 2014, a União indicou na LOA o valor de R$ 3.500.000.000,0050 para
Implantação de unidades de Educação Infantil em todo território nacional. Esse valor representa cerca de 13% dos recursos previstos para investimentos na Educação Básica, R$ 26.434.387.209,00. O governo estima o custo de construção de uma unidade no valor de R$1.500.000. Assim, os recursos
50
LDO-2014, Anexo I, Inciso VIII, p. 287 disponível em
http://www.orcamentofederal.gov.br/orcamentos-anuais/orcamento-2014/loa/Volume%20I%20- %20Consolidado.pdf consultado em 19/02/2014
previstos para 2014 seriam suficientes para financiar cerca de 2.333 unidades do Proinfância.
Porém, de acordo com relatório mensal do PAC divulgado em 31 de janeiro de 201451 o Proinfância possui um valor total de recursos empenhado52,
no período de 2007 a 2013, de R$ 4.659.198.782,00, desse montante a União repassou aos demais entes federados a quantia de R$ 2..263.533,00, o que corresponde a 43% do total. Ou seja, ainda restam mais da metade dos recursos previstos aguardando liberação. Isso ocorre devido às pendências, atrasos ocorridos na implantação. Pois é exigido que o ente federado comprove o andamento da construção, conforme cronograma aprovado pelo FNDE, para que seja realizado o depósito do restante dos recursos.
A portaria interministerial nº 127/2008 exige que os recursos de convênio sejam depositados e geridos em conta bancária específica, em instituição financeira controlada pela União, como o Banco do Brasil S/A ou a Caixa Econômica Federal. A exigência de conta bancária específica para cada convênio firmado é de extrema importância para o gestor e para os órgãos de controle, uma vez que a verificação da legalidade dos procedimentos adotados acontece, em grande parte, por meio da análise da documentação em confronto com o extrato bancário da conta específica. (AGUIAR, 2008).
As transferências para as contas dos Municípios são realizadas conforme orientações contidas na Resolução/CD/FNDE nº 13/2011, que estabelece em seu art. 10 a divisão do repasse em duas parcelas para execução das obras. Sendo a primeira parcela após a assinatura do Termo de Compromisso (Anexo I) da referida Resolução e a segunda após a comprovação da execução física da obra, conforme percentual de execução constatado pelas informações de vistoria técnica da(s) obra(s), que devem ser inseridas pelos entes federados no módulo denominado ―Monitoramento de Obras‖ do SIMEC.
Depois de realizar uma ação de auditoria, em fiscalização na cidade de Cascável/PR, o Tribunal de Contas da União - TCU elaborou um relatório onde avalia que
51 Disponível em http://www.orcamentofederal.gov.br/orcamentos-anuais/orcamento-
2014/arquivos-pac/Relatorio_Execucao_PAC_Jan_2014.pdf acessado em 19/02/2014 52 Valor empenhado é o valor que o Estado reservou para efetuar um pagamento planejado.
a aferição do andamento e da qualidade das obras apenas pelo sistema de monitoramento (Simec) se mostrou insatisfatória, tendo em vista que as inserções das fotos se dariam exclusivamente pela fiscalização da entidade conveniada. (TCU, 2013, s/p)
O TCU realizou tal ponderação após comparar a situação em uma das obras fiscalizadas na cidade, denominado ―o caso Loteamento Veneza‖ onde as fotos e relatórios da prefeitura inseridos no SIMEC divergiam da situação real da obra finalizada.
De acordo com o planejamento de governo denominado Plano Plurianual – PPA53 referente ao período de 2012 a 2015, o Governo Federal irá realizar investimentos na Educação Básica que somarão, até o final de sua abrangência, o valor de R$ 125,8 bilhões. Esses recursos devem ser utilizados visando atingir objetivos expressos no plano, entre os quais:
elevar o atendimento escolar, por meio da promoção do acesso e da permanência, e a conclusão na Educação Básica, nas suas etapas e modalidades de ensino, em colaboração com os entes federados, também por meio da ampliação e qualificação da rede física. (MEC). (BRASIL, 2012b, p. 20)
No ano de 2010, os dados oficiais do Proinfância (MEC, 2010), estimavam o custo de cada prédio em R$ 950.000 (novecentos e cinquenta mil reais). Em 11/05/2012, a presidenta Dilma esteve em uma cidade de Minas Gerais, na ocasião da inauguração de uma creche onde o MEC, divulgou o custo de uma unidade pronta no Município por R$1.300.00 (um milhão e trezentos mil reais):
A creche, localizada no bairro de Sítios da Baviera, custou R$ 1,3 milhão e é uma das três unidades em construção na cidade, no âmbito do Programa Nacional de Reestruturação e Aquisição de Equipamentos para a Rede Escolar Pública de Educação Infantil (Proinfância). O valor total das obras ultrapassa R$ 3,6 milhões.54
Além desses valores, Ramos (2011), informa o custo de uma unidade estava estimado em R$ 707.000,00 (setecentos e sete mil reais) em um dos casos analisados. Essa variação de preços no custo total da unidade ocorre
53 O Plano Plurianual (PPA) é um instrumento de planejamento de médio prazo da
Administração Pública. Previsto no artigo 165 da Constituição Federal , que determina a cada ente federado a elaboração de um PPA a cada quatro anos no documento deve conter as diretrizes, objetivos, metas da gestão pública para o período em questão.
54http://www.brasil.gov.br/educacao/2012/05/presidenta-e-ministerio-da-educacao-inauguram-
devido às licitações organizadas em diferentes Municípios e regiões. Dessa maneira, os custos variam de acordo com a economia local. Estima-se, de acordo com os dados analisados, que o montante de recursos mobilizados na construção física da unidade foi em média R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais) por projeto55.
Pela novidade da política são poucos os estudos sobre o Proinfância. Em consulta realizada a partir da palavra-chave ―Proinfância‖ no banco de dissertações e teses da CAPES somente um estudo de caso foi localizado cujo objeto consistiu na investigação do programa como política de descentralização do Governo Federal. Ramos (2011) analisou e comparou três Municípios: um denominado caso Alfa, que não chegou a solicitar a adesão ao FNDE; um caso Beta, solicitou, mas não havia conseguido concluir o objeto do convênio até aquele momento e o caso Gama que representa o sucesso da implantação. No período estudado por Ramos (2011), o Município necessitava realizar adesão individual para cada unidade e não estava inserido no PAC 2.
Na análise dos casos, Ramos identifica que o Município Beta, realizou adesão, porém não conseguiu concluir a construção. Na proposta de trabalho apresentada na adesão e aprovada pelo FNDE o custo total estava avaliado em ―R$707 mil reais, dos quais R$700 mil custeados pela União e sete mil pela administração municipal‖ (p. 86). De acordo com o autor, o FNDE depositou cinquenta por cento do valor imediatamente após a assinatura do convênio e o restante seria depositado na medida em que o Município comprovasse a execução do objeto do convênio.
No entanto, com o aumento dos valores necessários para a conclusão da construção, o Município precisou alterar o valor da sua contrapartida. Tal aumento, inesperado, foi apontado como causa para a paralisação da construção de acordo com declaração fornecida por representante do Município (RAMOS, 2011). Diante disso, constata-se, que mesmo a construção da unidade sendo financiada, em quase sua totalidade pelo Governo Federal, os Municípios menores, com poucos recursos, encontram dificuldades em depositar a contrapartida, cerca de um por cento do custo total.
Conforme consta no termo de convênio assinado entre FNDE/MEC e Município, caso o montante financeiro, que corresponde à contrapartida da esfera local, não seja depositado no prazo de trinta dias, a contar da publicação do extrato de convênio no diário oficial, o convênio é cancelado.
Após o depósito da contrapartida, os Municípios são responsáveis pela preparação do terreno e administração da construção propriamente dita. O FNDE/MEC orienta que, de acordo com cláusulas do convênio, os Municípios devem custear, além dos serviços listados no projeto de implantação, demais itens necessários à conclusão da construção, que não conste na planilha padrão, disponibilizada na adesão.
Na análise da política municipal de Contagem/MG, Costa (2010) identificou que os recursos financeiros utilizados na construção de uma unidade do Proinfância, quando executada com o projeto tipo B do governo federal, seriam suficientes para financiar quase duas unidades com o projeto arquitetônico elaborado pela política do Município.
Nesse caso, o projeto próprio, denominado Centro Municipal de Educação Infantil – CEMEI atenderia o mesmo número de crianças, em média duzentos e quarenta. E, ainda foi observado que a planta arquitetônica do Município atendia as concepções relacionadas nos parâmetros básicos de infraestrutura para instituições de Educação Infantil (BRASIL, 2006b) e aos dispositivos curriculares dispostos nas DCNEI/2009 (BRASIL, 2009). Porém os espaços do projeto executado pelo Município são menores do que os previstos nos projetos do MEC e consequentemente poderiam ser implantados em terrenos de proporções menores.
A construção de Creches e Pré-escolas (Proinfância) e Quadras Esportivas na Escola foram os dois programas do MEC alocados no eixo Comunidade Cidadão do PAC 2. O fato de se atribuir a um programa da Educação Infantil o status de programa estratégico de governo é de suma importância para essa etapa da Educação Básica no contexto nacional. Com isso, o Proinfância passa a ser matéria de discussão não só da COEDI/MEC e FNDE/MEC, mas passa a integrar a pauta do dia no gabinete da presidenta e em outros ministérios envolvidos na implementação e monitoramento das ações.
Na esfera local, o programa passa a contar com a mobilização do prefeito, secretários de educação e outras secretarias, principalmente ligadas à infraestrutura. Diante desse contexto é possível inferir que a entrada do programa no PAC 2, representa um marco para a Educação Infantil brasileira. Fato corroborado no aumento significativo de recursos financeiros destinados a essa etapa da Educação Básica por meio das transferências voluntárias e automáticas da União para os Municípios. Conforme demonstrado no gráfico 3, o montante de recursos previstos na LOA, pelo Governo Federal passou por um aumento de 700% entre os anos de 2011 e 2014.
GRÁFICO 3 – Orçamento Anual do Proinfância no PAC 2
Fonte: http://www.orcamentofederal.gov.br/orcamentos-anuais/orcamento- 2011/orcamentos_anuais_view?anoOrc=2011 consultado em 19/02/2014
Em 18/02/2014, no 9º balanço do PAC 2 (2011-2014), foi divulgado pelo Ministério do Planejamento em Brasília a conclusão de 82,3 % das ações previstas. De acordo com o site oficial, os empreendimentos atingiram o montante de R$ 583 bilhões de investimentos da União.
Por meio da Resolução/CD/FNDE nº 13, de 21 de março de 2011 (Brasil, 2011) o FNDE estabelece os critérios de transferência automática de recursos a Municípios, Estados e ao Distrito Federal, a título de apoio financeiro, para construção das unidades de Educação Infantil – Proinfância no âmbito do PAC 2.
―O Proinfância adquire nova dimensão a partir do instante em que compõe o PAC 2, pois poderemos repassar os recursos mais rapidamente, diminuindo a burocracia‖, afirma Daniel Balaban, presidente do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), autarquia federal responsável pelo Proinfância. A partir do recebimento do dinheiro enviado pelo FNDE, as prefeituras terão 18 meses para executar as obras.56
Após quatro anos de existência e de vivenciar as dificuldades dos Municípios para empreender processo de adesão ao Proinfância, o Governo Federal aumentou o número de construções com essa ação. Uma vez que reduziu as burocracias no acesso ao programa, pois, além do status de programa de reconhecida relevância nacional, a entrada do Proinfância no PAC 2, significou a simplificação dos procedimentos exigidos na adesão.
O programa recebe nova estrutura de acompanhamento e gestão, extrapola a governabilidade do Ministério da educação e passa a ser acompanhado pelo gabinete da presidência. O PAC é coordenado pelo Comitê Gestor do PAC (CGPAC), composto pelos ministros da Casa Civil, da Fazenda e do Planejamento. Além disso, foi organizado um Grupo Executivo do PAC (GEPAC), que estabelece metas e acompanha a implementação dos Programas. Assim, esses grupos foram responsáveis pelo acompanhamento da meta declarada pelo Governo Federal de aprovar mais 6.427 projetos de unidades de Educação Infantil em Municípios das cinco regiões do Brasil até o final de 2014.
Em relação a quantidade de unidades aprovadas no PAC 2 até o momento, 7.372, o governo pode afirmar que cumpriu a meta estabelecida de 6.427 unidades. No entanto, a informação de quantas dessas construções aprovadas estão inauguradas, em construção e em funcionamento no atendimento educacional de crianças de zero até seis anos não é divulgada, nem monitorada pela União. Uma vez que, após a conclusão da unidade física o Município é responsável pela implantação do atendimento e conforme constata Nascimento (2012):
56 Disponível em http://www.fnde.gov.br/fnde/sala-de-
[...] o papel que a União vem desenvolvendo enquanto ente colaborador no aspecto financeiro vem se demonstrando insuficiente para garantir a expansão da Educação Infantil. Os programas aqui apresentados [se referindo ao Proinfância e Proinfantil] dão conta de alguns pontos importantes, como construção e formação dos docentes, porém não contribuem no gasto que mais impacta nos orçamentos educacionais: o pagamento dos salários dos profissionais da educação. (p. 144)
Assim, muitas unidades estão prontas e fechadas, outras inauguradas e atendendo parcialmente sua capacidade, além daquelas inconclusas. Alguns Municípios relatam insuficiências de recursos para realizar a manutenção da nova unidade em funcionamento.
No site do PAC 2 foi disponibilizado a consulta aos dados do Proinfância que divergem de outros analisados anteriormente. No quadro 7 está disponibilizado o número de unidades por ente federado de acordo com essa base de dados e os dados populacionais levantados no último censo demográfico realizado em 2010.
QUADRO 12 – Unidades Proinfância e população dos Estados Estados Proinfância Pop. 0 a 5 Pop. Total MG 548 1.551.152 20.593.356 SP 532 3.240.011 43.663.669 BA 460 1.289.780 15.044.137 PA 368 892.120 7.969.654 PR 326 865.706 10.997.465 RS 311 783.961 11.164.043 GO 280 531.378 6.434.048 PE 280 820.479 9.208.550 MA 279 770.003 6.794.301 CE 241 779.528 8.778.576 RJ 216 1.199.322 16.369.179 AM 188 449.253 3.807.921
PB 169 351.087 3.914.421 SC 137 491.802 6.634.254 AL 118 328.906 3.300.935 MT 117 295.942 3.182.113 DF 99 228.699 2.789.761 PI 84 300.402 3.184.166 ES 79 296.252 3.839.366 MS 75 231.770 2.587.269 RN 73 287.122 3.373.959 RO 72 155.484 1.728.214 SE 64 204.014 2.195.662 TO 55 148.800 1.478.164 AC 47 93.707 776.463 AP 21 83.999 734.996 RR 18 57.467 488.072 Total 5257 16.728.146 201.032.714 Fonte: www.pac.gov.br acessado em 20/07/2014
De acordo com informações do PAC 2, o Estado com maior número de unidades é Minas Gerais, porém o mais populoso é o Estado de São Paulo. Em alguns Estados há pouquíssimas unidades em andamento como é o caso de Roraima e Amapá com 18 e 21 unidades respectivamente. Assim, o programa também reflete a capacidade administrativa dos Estados e a desigualdade regional instaurada no país. Os Estados das regiões Sul e Sudeste concentram maior parte da população brasileira, maior arrecadação financeira
consequentemente maior potencial de investimento e mais unidades do programa em andamento.