O dinamismo de implementação do Programa POLIS viria a ser in- terrompido em resultado de mudanças políticas a nível do governo cen- tral. Em Dezembro de 2001, após a derrota do Partido Socialista nas eleições autárquicas, o primeiro-ministro António Guterres demite-se, levando à convocação de eleições legislativas em Março de 2002. Após a vitória do PSD nessas eleições é formado um governo de coligação com o CDS-PP, tendo como primeiro-ministro Durão Barroso. Face à situação do défice das finanças públicas,60 o novo governo, pela mão
da ministra das Finanças Manuela Ferreira Leite, impôs um regime severo de contenção da despesa pública, tendo igualmente aumentado a taxa de IVA de 17% para 19%. Esta situação veio a afectar o investi- mento do Estado em todos os sectores públicos e o Programa POLIS não foi excepção.
Mas, acima de tudo, o Programa parecia reunir fraco apoio político dos sociais-democratas, para quem o Programa não fazia mais do que obras de cosmética urbana, tendo servido como promoção política do anterior ministro do Ambiente e de alguns autarcas socialistas. Face às críticas ao Programa, seria expectável que o novo responsável pelo Ministério das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente (MCOTA), o ex-autarca social-democrata Isaltino Morais, viesse a con- gelar o Programa POLIS. Contudo, o MCOTA rapidamente com- preendeu que o Programa apresentava um potencial político significati- vo, em particular para os municípios envolvidos. Aliás, em resultado das eleições autárquicas de Dezembro de 2001, quatro municípios partici- pantes no POLIS haviam passado das mãos dos socialistas para as dos sociais-democratas, estando agora a maioria das intervenções POLIS sob a alçada de municípios da cor política do governo.61Estes autarcas,
muitos deles figuras destacadas dentro do PSD, terão resistido ao con- gelamento do Programa POLIS, levando o MCOTA a manter o Pro- grama activo.
60 Portugal viria a violar o Pacto de Estabilidade e Crescimento Europeu ao
apresentar um défice público superior a 3% do seu PIB, arriscando-se a sofrer sanções por parte da Comissão Europeia.
61 Albufeira, Coimbra, Porto e Sintra (Cacém) passaram a ser lideradas por
executivos sociais-democratas, em coligação com o CDS-PP, juntando-se assim às cidades de Bragança, Covilhã, Leiria, Vila Nova de Gaia, Vila Real e Viseu, todas com executivos do PSD (ou coligações com o CDS-PP).
Embora comprometido com a continuação do POLIS, o MCOTA acaba por lançar várias iniciativas que conduzem a indefinições políti- cas sobre o futuro do Programa. Por um lado, o MCOTA vem defender publicamente a abertura do Programa à iniciativa dos privados, uma situação que não se compaginava com o carácter eminentemente públi- co das intervenções POLIS, tal como concebidas inicialmente. Por outro lado, o MCOTA lança três iniciativas – o Finisterra,62 os
Tecnopólos63 e as sociedades de reabilitação urbana (SRU)64– que vi-
riam a disputar a atenção e os financiamentos reservados ao POLIS. Embora só as SRU tenham chegado a sair do papel, o lançamento destas iniciativas acabou por enfraquecer a imagem de desígnio na- cional que o governo anterior havia conferido ao Programa POLIS.
Além disso, a instabilidade política dentro do próprio MCOTA con- tribuiu para que múltiplas indefinições se fossem arrastando durante os dois anos seguintes (2002-2004). Em Abril de 2003, e depois de se ver alegadamente envolvido num escândalo financeiro, Isaltino Morais é substituído por Amílcar Theias na liderança do MCOTA. No início de 2004, João Teixeira substitui Francisco Nunes Correia no cargo de coor- denador nacional do Programa POLIS, depois de este pedir a não reno- vação da sua comissão de serviço à frente do GC. Entretanto, em Maio de 2004, Amílcar Theias é forçado pelo primeiro-ministro Durão Barroso a abandonar o cargo, alegadamente por desentendimentos sobre a condução da política pública para o sector das águas. O seu sucessor, Arlindo Cunha, o quarto ministro com tutela sobre o Pro- grama POLIS, não chegaria a estar dois meses à frente do ministério, já que, em finais de Julho de 2004, Durão Barroso abandona o governo para ocupar o lugar de presidente da Comissão Europeia. O sucessor de Durão Barroso, Pedro Santana Lopes, retira o Programa POLIS da alça- da do Ministério do Ambiente e entrega-o a José Luís Arnaut, um so- cial-democrata que viria a liderar o Ministério das Cidades, Administração Local, Habitação e Desenvolvimento Regional (MCAL- HDR). Mas, mais uma vez, a liderança do Programa POLIS em breve voltaria a mudar, já que o governo de Santana Lopes viria a cair em
62Programa de Intervenção na Orla Costeira Continental (Resolução do Conselho
de Ministros n.º 22/2003, de 18 Fevereiro).
63A 6 de Novembro de 2002, o MCOTA anuncia a criação de cinco tecnopólos,
visando a dinamização e desenvolvimento das regiões do interior do país.
64Em Julho de 2002, o MCOTA dá início à elaboração de legislação para a criação
das SRUs, a qual acaba por ser publicada apenas em Maio de 2004 (Decreto-Lei n.º 104/2004, de 7 de Maio).
Dezembro de 2004, sendo substituído em Fevereiro de 2005 por um governo do Partido Socialista liderado por José Sócrates (v. secção seguinte).
Associada à instabilidade política a nível nacional esteve também uma «dança de cadeiras» na presidência das sociedades POLIS, a maio- ria das quais teve tantos presidentes quantos os ministros da tutela. Tal sucedeu, primeiro, em resultado da fusão das DRAOT e das CCR em CCDR65 e, depois, com as mudanças de presidentes nas CCDR ao
longo dos diferentes mandatos ministeriais. Algo de semelhante suce- deu com o vogal representativo do município nos casos em que, após as eleições autárquicas, o executivo camarário mudou de cor política. Apesar de tudo, foi a permanência mais ou menos constante do segun- do vogal nomeado pelo accionista Estado, o gestor de projecto da in- tervenção, que permitiu alguma estabilidade e coerência de actuação a nível das sociedades POLIS.
Mesmo assim, a instabilidade a nível ministerial deu origem a im- passes na resolução de outros problemas de carácter financeiro detecta- dos no Programa POLIS ainda no ano de 2000, mas que não eram então do conhecimento público. Estes problemas tinham a ver com: (a) a taxa aplicável de IVA; (b) as disponibilidades de fundos comu- nitários; (c) o contrato de mandato realizado com a Parque Expo para a gestão das intervenções POLIS em dez cidades.
A primeira questão relacionava-se com o facto de se ter criado algu- ma indefinição sobre se as sociedades POLIS deveriam ou não pagar IVA. Inicialmente, os planos estratégicos haviam sido orçamentados sem que tivesse sido incluído o IVA à taxa legal em vigor, que era à data (2000) de 17%.66 À medida que os primeiros planos de actividades das
65A fusão das DRAOT e das CCR nas CCDR foi uma das medidas determinadas
pelo governo de Durão Barroso, como parte das medidas de emergência com vista à consolidação orçamental (Lei n.º 16-A/2002, de 31 de Maio).
66Segundo uma informação da Direcção-Geral dos Impostos de 21 de Julho de
2003: «Quando foram elaborados os primeiros planos estratégicos das intervenções a serem executados pelas sociedades POLIS, foi adoptada uma atitude semelhante à que é utilizada para a generalidade das empresas que desenvolvem actividades económicas. Essas empresas pagam o IVA aos fornecedores e cobram-no aos clientes de forma a poderem ressarcir-se e entregar o remanescente ao Estado. Nessas condições, o problema do IVA torna-se pouco relevante do ponto de vista da elaboração de um plano de negócios. Contudo, muito rapidamente se tornou evidente que nas sociedades POLIS as coisas não se passam deste modo porque estas empresas não têm clientes finais. A actividade que desenvolvem consiste quase exclusivamente em realizar intervenções no espaço público que se destinam a ser entregues às câmaras municipais.»
sociedades foram sendo preparados, ainda em finais de 2000, ou que se iniciava a facturação de serviços contratados, começaram a surgir dúvi- das sobre a cobrança do IVA. A situação tornou-se ainda mais complexa quando, após o aumento do IVA para 19% em Junho de 2002, as so- ciedades POLIS se viram na iminência de introduzir cortes substanciais nos investimentos previstos em obra.67Os municípios ter-se-ão sentido
defraudados pelo Estado, já que ao terem sido incluídos no Programa POLIS passariam a pagar mais 14% de IVA sobre as empreitadas do que se as realizassem sozinhos (só 5%). Depois de um longo processo de pe- didos de pareceres, somente em Julho de 2003, já sob a alçada de Amílcar Theias, se define que o regime de IVA aplicável às sociedades POLIS seria equiparado ao das câmaras municipais – 5% para emprei- tadas de bens imóveis e 19% para as restantes despesas.
O segundo problema do foro financeiro a obstaculizar o progresso do Programa POLIS prendia-se com a disponibilidade de fundos comu- nitários. A engenharia financeira do Programa POLIS havia sido definida quando o QCA III já se encontrava delineado, pelo que o Programa foi cativar fundos a um total de dezasseis linhas de financiamento – a uma medida do Programa Operacional Ambiente (POA) e a três medidas em cada um dos cinco programas operacionais regionais (POR) do conti- nente. À medida que os planos estratégicos se foram desenvolvendo, foram sendo assumidos compromissos que estavam para além das disponibilidades financeiras estabelecidas nos POR, situação que foi mais crítica na Região Norte e na Região Centro, por serem aquelas onde o número de intervenções POLIS era superior. Por outro lado, na Região de Lisboa e Vale do Tejo, a taxa de comparticipação estimada inicialmente nos planos estratégicos era, em média, de 75%, quando, na realidade, a região beneficiava apenas de uma taxa de comparticipação média de 55%. As dificuldades de comunicação que se faziam sentir entre o MAOT e o Ministério do Planeamento à data da elaboração dos primeiros planos es- tratégicos terão estado na origem destes desencontros.
Em consequência de ambas as situações – taxa de IVA e disponibili- dade de fundos comunitários –, todas as intervenções POLIS foram obrigadas a fazer uma reprogramação dos seus investimentos. Uma vez que não houve abertura por parte do governo, nem dos municípios, para injectar mais fundos nas sociedades, os custos de todas as inter-
67A ser considerada aplicável às sociedades POLIS uma taxa de IVA de 19%, e não
havendo aumentos no orçamento inicialmente previsto, as sociedades teriam de encontrar esses 19% através de cortes de investimento em obra.
venções tiveram de ser revistos em baixa. Estas reprogramações foram iniciadas em Abril/Maio de 2004, com o ministro Arlindo Cunha, e seguidas por José Luís Arnaut, muitas estendendo-se até ao início de 2005.68As reprogramações tiveram ainda de levar em linha de conta os
custos associados à estrutura técnica e administrativa da equipa local de gestão da intervenção por mais dois anos do que havia sido inicialmente previsto, em virtude dos atrasos até aí verificados. Os cortes orçamen- tais forçaram, entre outros, ao abandono de obras mais complexas ou ambiciosas, à contenção de custos nos materiais e soluções técnicas a utilizar, à contenção de custos na escolha de equipas projectistas ou à procura de soluções de autofinanciamento.
O terceiro e último problema do foro financeiro a afectar o Programa POLIS prendia-se com o facto de dez sociedades POLIS terem assinado um contrato de mandato com a Parque Expo tendo em vista a gestão da intervenção. As despesas inerentes a esse contrato de mandato haviam sido inscritas nos orçamentos dos planos estratégicos e pressupunham um fi- nanciamento a 75% por fundos comunitários. Contudo, uma vez que a escolha da Parque Expo não havia resultado de um concurso público, os contratos de mandato com a empresa não poderiam ser co-financiáveis. Esta situação gerou igualmente atrasos no pagamento à Parque Expo, situa- ção que apenas veio a ser solucionada em Dezembro de 2005, altura em que, após o regresso dos mentores do Programa POLIS, o accionista Estado assumiu por inteiro os 75% do contrato de mandato em falta.
Às indefinições a nível financeiro juntou-se a dificuldade de fazer aprovar os PU/PP, retardando assim os prazos inicialmente previstos para a implementação das intervenções POLIS. No fim de 2004 muitas das cidades ainda tinham os seus PU/PP por aprovar. Embora as so- ciedades POLIS operassem formalmente segundo um regime especial de planeamento, as alterações introduzidas pelas negociações na Assembleia da República levaram a que esse regime se viesse a confun- dir com o regime vigente de elaboração, acompanhamento e aprovação de PU. De acordo com o regime especial do POLIS, a aprovação dos PU/PP deveria decorrer num período mais curto do que o que vigora
68A reprogramação da intervenção da Costa de Caparica ficou concluída apenas em
Dezembro de 2006.
69De acordo com o Decreto-Lei n.º 314/2000, de 2 de Dezembro, que regulamenta
o regime especial a aplicar ao POLIS, a aprovação dos PU/PP deve decorrer num período de cerca de cem dias. De acordo com o regime vigente, regulado pelo Decreto- -Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro, alterado pelo Decreto-Lei n.º 310/2003, de 10 de Dezembro, prevê-se um mínimo de 261 dias para o mesmo efeito.
no regime corrente.69 Cada plano seria elaborado pela sociedade
POLIS e submetido à apreciação da CTA, que deveria emitir parecer sobre a conformidade do plano com as disposições legais e regula- mentares vigentes num prazo máximo de dez dias. Após a aprovação da CTA, o plano seria submetido a um período de discussão pública de pelo menos trinta dias, findos os quais o plano teria de ser aprovado em assembleia municipal num período máximo de trinta dias. Depois de aí aprovado, o plano seguiria para ratificação governamental pelo Conselho de Ministros num prazo máximo de trinta dias. Na prática, os prazos instituídos pela legislação especial muito dificilmente foram cumpridos. Por um lado, muitas outras instituições públicas foram chamadas a dar parecer sobre os PU/PP para além das cinco instituições representadas na CTA, em particular aquelas que detinham pareceres vinculativos sobre a natureza das intervenções nas áreas abrangidas pelo POLIS. Dado que não haviam sido previamente ouvidas no âmbito da elaboração dos planos estratégicos dos POLIS, as instituições desco- nheciam por completo o contexto em que os PU/PP haviam sido de- senvolvidos, demorando muito para além dos dez dias estabelecidos para emitir o seu parecer. Por outro lado, o período de ratificação gover- namental ultrapassou em muito o que estava previsto, contribuindo assim para o atraso da aprovação dos PU/PP e consequente concretiza- ção das intervenções programadas no âmbito do Programa POLIS.
Muitas destas dificuldades foram sendo ultrapassadas por intermédio de relacionamentos de proximidade entre as diferentes instituições, quer a nível da coordenação ou de práticas de gestão. Por exemplo, numa das cidades, o município criou um grupo de coordenação interna compos- to por dois técnicos do departamento de urbanismo. Estes dois técnicos facilitavam informalmente as ligações entre o Programa POLIS e os diferentes gabinetes municipais, de forma a garantir uma implemen- tação rápida das intervenções POLIS. Noutras cidades, técnicos do mu- nicípio vieram a integrar a equipa local de gestão da intervenção, facili- tando assim directamente o contacto entre esta equipa e os diferentes gabinetes do município. De certa forma, foram algumas das solida- riedades que se foram desenvolvendo entre as equipas locais, os serviços da administração central ou local e as equipas projectistas que foram mantendo a capacidade de adaptação (ou resistência) às turbulências e limitações na liderança política que se iam verificando no contexto na- cional.