A partir de informações encontradas, em especial nos relatórios de Auditoria do Tribunal de Contas da União sobre o Regime Automotivo, algumas considerações críticas podem ser feitas a respeito de dificuldades na implementação da política de fomento. O que se pode adiantar é que, em grande medida, as dificuldades de implementação decorreram de problemas de planejamento ou de estruturação normativa da política de fomento.
Primeiramente, o baixo volume de adesão de empresas ao Regime Regional, que teria levado à mudança de prazo de habilitação de montadoras pelo Congresso Nacional, de março para maio de 1997 - até meados daquele mês apenas a Asia Motors havia anunciado a decisão de construir uma fábrica na Bahia249.
O fato é atribuído ao lapso havido entre a edição da Medida Provisória (em 1995) e sua conversão em Lei pelo Congresso Nacional, em fevereiro de 1997, às vésperas do fim do prazo de habilitação. Foi efeito, pois, menos de dificuldade na etapa de implementação, e mais de falha de planejamento (como indicado no item 2.1.2), ante a ausência de deliberação prévia entre Executivo e Legislativo que retardou a conversão em Lei.
Mesmo com a ampliação do prazo de adesão, há registro de que nem todas as montadoras com investimentos planejados para o mercado nacional aderiram ao Regime Automotivo – foi o caso da Peugeot e da Toyota, por considerarem desvantajosas as
248 (ZAULI, 2010, p. 83).
249 A informação é trazida por Zauli (2010, p. 80), que ao se referir à ampliação do prazo, indica “A expectativa
era de que, com esse novo prazo de adesão, outros estados em processo de negociação com investidores potenciais, particularmente Pernambuco, estado do vice-presidente da República Marco Maciel, tivessem mais tempo para atrair outros investimentos”. Para fabricantes de autopeças o prazo de adesão ao regime especial já era, desde a Medida Provisória, mais elastecido (até março de 1998).
contrapartidas exigidas para adesão. No caso da Peugeot, optou-se por trazer peças e carros fabricados na Argentina250.
Também no que respeita à implementação da política, o período estabelecido para cumprimento das proporções e do índice médio de nacionalização teria gerado dificuldade e indícios de descumprimento pelas empresas beneficiárias. Segundo o art. 7º, §2º, da Lei 9.449/21997, que instituiu o Regime Automotivo Geral, o prazo para cumprimento do índice médio de nacionalização por empresas que viessem a se instalar no País (com linhas de produção novas ou completas com acréscimo de capacidade e fábricas novas de empresas já instaladas) era de três anos. Contudo, em vista do déficit da balança comercial em 1996, o Ministro da Indústria manifestou interesse em auditar as empresas beneficiárias para monitorar seu desempenho comercial. A preocupação era de que as empresas adiassem as exportações para o final do período de três anos, comprometendo o resultado esperado do programa. Manobra que a regra de fato permitia251.
Não há comprovação de que os casos de adiamento ocorreram por dificuldade das empresas em cumprir a meta de exportação nos primeiros anos do prazo (dificuldade de implementação), ou porque isso traria vantagens econômico-financeiras, com risco de comprometimento da meta ao fim do prazo (descumprimento de dever). Mas, mesmo diante do primeiro cenário, a questão não deixa de estar associada à estruturação do programa, que não previu metodologia de acompanhamento de resultados antes do fim dos prazos concedidos. O ponto evidencia algo que já foi demonstrado nos subitens anteriores: a interligação entre as etapas de uma política de fomento (planejamento, estruturação e implementação), seja no êxito, seja no insucesso.
Outra questão que impactou na implementação da política foram as crises financeiras entre o final de 1997 e 1998. Há registro de que a possibilidade de algumas empresas não
250 (ZAULI, 2010, p. 82).
251 “Em meados de setembro, a importação sem registro para efeito de compensação de 30 mil veículos pela Ford
corroborou a avaliação de que era necessário um acompanhamento minucioso do desempenho comercial das empresas beneficiadas pelo Regime Automotivo. Na esteira desse incidente, em meados de outubro de 1997 a For encaminhou ao governo brasileiro um relatório indicando a previsão de déficit de 10% em sua balança comercial a ser compensado subsequentemente”. (ZAULI, 2010, p. 84). Contudo, em alguma medida era natural que em um primeiro momento aumentasse o volume de investimentos, com acréscimo de importações para aquisição de insumos e bens de capital, para posteriormente aumentarem-se as exportações. Por outro lado, o fato de a demanda do setor ser muito concentrada no mercado interno (até por saturação do mercado dos países desenvolvidos), o baixo volume de exportações não significava necessariamente uma performance ruim, mas certamente uma baixa internacionalização das vendas, talvez por problemas na própria característica do consumo do mercado.
cumprirem as metas de exportação neste período teria levado o Governo a limitar a aprovação dos pedidos de importação – em até 30% dos investimentos realizados e comprovados252.
O caso exemplifica, mais uma vez, de que modo durante a etapa de implementação evidenciam-se problemas que na verdade têm relação com a estrutura da política, demandando ajustes ou mudanças. Uma etapa de planejamento com deliberação prévia, coordenação de políticas e análise de dados prospectiva e retrospectiva, tende a mitigar problemas de estrutura, da mesma forma que uma estrutura normativa que considere a aprendizagem decorrente de políticas anteriores, a legislação de modo geral e os acordos internacionais firmados, tende a reduzir problemas na etapa de implementação.
No caso do Regime Automotivo Especial isso fica evidente quando, na etapa de implementação, diversas empresas deixaram de se instalar nas regiões fomentadas, porque atraídas por benefícios posteriormente concedidos pelos Estados (sobretudo do Sul)253. Neste sentido, em auditoria do Regime Automotivo, o TCU conclui que não se pode falar em desconcentração industrial após a instalação do Regime, quando muito em menor concentração no estado de São Paulo após 1999. Houvesse medidas de coordenação entre políticas de fomento federais e estaduais na etapa de planejamento, o problema de pouca adesão na fase de implementação do Regime Especial poderia ter sido mitigado.