Do ponto de vista da estruturação das suas normas, o primeiro aspecto crítico do Regime Automotivo é o fato de a Medida Provisória que o instituiu ter sido pouco debatida antes da publicação, especialmente com o Legislativo.
Segundo Schapiro, os Acordos da Câmara Setorial entre 1993 e 1995 que antecederam esta política de fomento foram amplamente discutidos antes de implementados, e por conta disso pouco contestados posteriormente235. Já o Regime Automotivo, centralizado pelas autoridades da Administração Pública federal, teve como uma das particularidades negativas justamente a incidência do controle exercido pelo Congresso Nacional, que impactou na sua implementação. E mais, restringiu o âmbito das medidas regulatórias inicialmente previstas.
Sobre o tema, é de se questionar se Medidas Provisórias são o veículo normativo adequado para estruturação de políticas de fomento, utilizada tanto no caso do Regime Automotivo quanto do Inovar-Auto. Se uma das etapas do fomento é o planejamento, e isso pressupõe tempo, estudo, diálogo e reflexão, não parece possível conciliá-lo com o elemento de urgência que é requisito das Medidas Provisórias. Neste sentido, uma política estruturada por meio de MP tende a ser antes um veículo de socorro a agentes de um setor econômico em crise, do que instrumento de transformação e desenvolvimento setorial236.
Aliás, em termos de técnica normativa, um agravante na Medida Provisória que instituiu o Regime Automotivo Regional é o fato de nela nem sequer constar o requisito de urgência237, possivelmente por considerá-la baseada na Medida Provisória relativa ao Regime Geral. Mas em se tratando de incentivos diversos, com objetivos distintos, os requisitos de relevância e urgência deveriam ser específicos para este programa.
Mais adequado seria o exercício da atividade de fomento por meio de projeto de Lei de iniciativa do Presidente da República, com debate prévio no Legislativo. No caso do Regime Automotivo, isso inclusive poderia reduzir o tempo para implementação do programa – afinal,
235 É verdade que os instrumentos de estímulo previstos nos acordos pareciam ser bem menos abrangentes do
que a política de incentivo através do regime automotivo, o que também contribui para uma menor contestação daquelas medidas. (SCHAPIRO, 2017, p. 446).
236 Neste sentido, Lima (2016, p. 39-40) ressalta que “A institucionalização e a cronologia do RAB falam por si
mesmos, ou seja, uma efetiva política industrial, resultado de um diagnóstico e em resposta às demandas locais não teria sido implementada através de uma Medida Provisória e, tampouco, reeditada e modificada inúmeras vezes até ser convertida em lei”.
237 A exposição de motivos está disponível em:
<http://www2.camara.leg.br/legin/fed/medpro/1996/medidaprovisoria-1532-18-dezembro-1996-370118- exposicaodemotivos-pe.pdf>. Acesso em: 09 nov. 2017.
para tanto não basta apenas a conversão da medida em Lei, mas a regulamentação posterior trazendo os detalhes da estruturação. E isto se deu em definitivo apenas com o Dec. 2.072/1997, de março de 1997 (a primeira Medida Provisória apresentada – n. 1.024 - era de junho de 1995). O segundo aspecto crítico estrutural do Regime Automotivo diz respeito à ausência de conexão entre as regras do programa e alguns de seus objetivos. Nenhuma das Medidas Provisórias (e posteriormente as Leis) fez referência a metas de geração de empregos no setor238. Conforme aponta a auditoria realizada no Regime Automotivo pelo TCU, “as normas legais obrigam a empresa beneficiária à aquisição de máquinas e equipamentos modernos, mas são silentes quanto à manutenção e ampliação da oferta de postos de trabalho”. Fato ainda mais agravado na medida em que a política estimulava a aquisição de máquinas, que substituem a mão-de-obra e aumentam o desemprego239. Se na Exposição de Motivos o Regime Regional considerava o aumento de empregos como objetivo, isso não se refletiu na sua estruturação, como se se tratasse de efeito natural da realização dos investimentos exigidos como contrapartidas.
E tanto o Regime Automotivo deixou a desejar em termos de contrapartidas para atingimento das metas de aumento de emprego que dados da auditoria realizada pelo TCU confirmaram, com base em informações prestadas diretamente pela amostra de empresas beneficiadas, que o número de empregos diretos nas montadoras entre 1996 e 1999 teria sido reduzido em 21,86%240. Tanto é que para corrigir desvio da política, em 1999 a Administração Pública federal, a Associação dos Fabricantes de Veículos - ANFAVEA e os sindicatos (por iniciativa destes) celebraram Acordos Emergenciais prevendo redução de alíquota de IPI por
238 Constava da exposição “A Medida Provisória, ao contribuir de maneira decisiva para a instalação de unidades
da indústria automotiva naquelas regiões, estará fomentando o desenvolvimento regional, o aumento do nível de emprego e a descentralização industrial no Brasil”. Disponível em:
<http://www2.camara.leg.br/legin/fed/medpro/1996/medidaprovisoria-1532-18-dezembro-1996-370118- exposicaodemotivos-pe.pdf>. Acesso em: 09 nov. 2017.
239 Acórdão n. 571/2000, Processo de Auditoria n. 5.875/1999-4, rel. Min. Marcos Bemquerer, item 2.1.6,
disponível em:
<https://contas.tcu.gov.br/pesquisaJurisprudencia/#/detalhamento/11/587519994.PROC/%2520/DTRELEVANC IA%2520desc%252C%2520NUMACORDAOINT%2520desc/false/3/false>. Acesso em: 10 nov. 2017. No mesmo sentido, Zauli (2010, p. 82). O autor ainda cita que na área fiscal diversos analistas teriam considerado excessivos os incentivos do regime automotivo justamente por não estarem condicionados à níveis de emprego ou por não conter qualquer cláusula relativa à transferência de tecnologia. E ainda, desnecessário, porque os investimentos teriam vindo para o Brasil mesmo sem os incentivos concedidos.
240 Acórdão n. 571/2000, Processo de Auditoria n. 5.875/1999-4, rel. Min. Marcos Bemquerer, item 2.1.6,
disponível em:
<https://contas.tcu.gov.br/pesquisaJurisprudencia/#/detalhamento/11/587519994.PROC/%2520/DTRELEVANC IA%2520desc%252C%2520NUMACORDAOINT%2520desc/false/3/false>. Acesso em: 10 nov. 2017.
meio de Decreto, para conter o desemprego no setor. Previsto para durar 90 dias, este acordo foi renovado pelo menos três vezes naquele ano241.
Medidas desta natureza não apenas reforçam o problema estrutural em relação aos incentivos desenhados na política de fomento (como se fossem remendos à política instituída, ainda que sem relação direta entre elas), como destacam um terceiro aspecto crítico: a dispersão legislativa de medidas de fomento setorial.
Em 1999, o Regime Automotivo ainda vigia por meio das Leis n. 9440/1997 e 9449/1997, e seus respectivos Decretos, tendo a pretensão de ser a política pública de fomento ao setor. Nada obstante, em 1999 foram celebrados os referidos Acordos Emergenciais, instituindo em paralelo ao RAB novos incentivos. Isso se deu, como de usual, por Decreto242, alterando-se a Tabela de Incidência do Imposto sobre Produtos industrializados (TIPI) e sem qualquer relação direta com os benefícios do Regime Automotivo, que foram mantidos por meio de instrumentos normativos apartados.
Considerando que isto se deu na vigência de política de fomento ao setor, revela-se ou um problema de planejamento ou de estruturação normativa da política (ou os dois). Por um lado, se a política do RAB fosse bem planejada (com ênfase no objetivo de geração de empregos), não era de se esperar a concessão de incentivos em paralelo. Por outro, a necessidade de incentivos paralelos pode ter decorrido da falha estrutural da política de fomento, que não estabeleceu as contrapartidas necessárias ao atingimento do objetivo. Seja qual for a razão, a dispersão legislativa dificulta o controle de resultados e de volume de recursos a ele destinados – afinal, em que medida os números relativos ao volume de vendas do setor automotivo em 1999 estiveram associados aos incentivos do regime automotivo, ou às reduções de alíquotas contidas nos acordos emergenciais daquele ano?
Aliás, neste sentido a própria estruturação de dois Regimes Automotivos – um geral e um especial -, já torna questionável a política de fomento. Reflexo da ausência de coordenação
241 A respeito das notícias veiculadas à época, e do objetivo de manutenção de empregos, vide
<https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/1999/03/30/tuma-aplaude-reducao-de-impostos-para-
manutencao-de-empregos>. Acesso em: 09 nov. 2017; vide <http://www.folhadelondrina.com.br/geral/governo- discute-renovacao-de-acordo-emergencial-automotivo-br-font-size-191904.html>. Acesso em: 09 nov. 2017.
242 Esta metodologia de concessão de benefícios setoriais pontuais por meio da alteração da legislação do IPI é
usual. Entre 1997 e 2001 o número de alterações da TIPI (não só para o setor automotivo) chegou a 34242, só não
sendo superior porque revogada pelo Decreto n. 3.777, de 2001. As alterações ao Decreto n. 2.092/1996 podem ser verificadas em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/Antigos/D2092.htm#anexo>. Acesso em 09 nov. 1997.
prévia com o Legislativo243, o ponto indica que grande parte dos problemas estruturais do Regime Automotivo decorreram de problemas de planejamento.
O quarto aspecto estrutural questionável do RAB que revela o descompasso entre os objetivos e as regras refere-se à assimetria que ele acentuou entre montadoras e fabricantes de autopeças, nada obstante a política pretender favorecer ambas as indústrias que compõe a cadeia automotiva (art. 1º, §1º, h, da MP 1536-2 e da MP 1532-2, respectivamente regime automotivo geral e regional).
Por conta das novas estratégias de produção do setor (como a chamada cadeia global
de valor244), a partir de 1990 a relação entre montadoras e fabricantes de autopeças mudou
significativamente (vide item 2.2.1). Mas este fato não foi levado em conta quando do planejamento da política, o que redundou na estruturação de incentivos que instalaram verdadeira “covardia competitiva”245, beneficiando fabricantes de autopeças estrangeiras. Isso se deu sobretudo por conta da estrutura de incentivos que reduziu as alíquotas de importação destes itens, somada ao câmbio valorizado e altas taxas de juros impostas aos produtores nacionais, tornando seu preço pouco competitivo.
Se na etapa de planejamento previu-se o fomento ao setor de autopeças, a forma como estruturados os incentivos se revelou extremamente prejudicial ao setor, a ponto de Zauli caracterizar o RAB como “um caso típico de proteção a um segmento específico da cadeira produtiva do setor automobilístico: a indústria montadora”246. Isso em uma cadeia produtiva em que o setor de fabricação de autopeças passou a ser considerado – após a reestruturação do setor e da sua nova estratégia de produção - o elo mais frágil da cadeia automotiva247.
Houve, pois, verdadeiro descompasso entre os objetivos pretendidos na política e a estrutura normativa dos incentivos do Regime Automotivo Brasileiro.
Por fim, há críticas sobre a ausência de mecanismos, quando da estruturação do programa, que permitissem a transferência para consumidores e trabalhadores da indústria de eventuais benefícios percebidos pelas empresas em caso de êxito do Regime Automotivo.
243 De acordo com Zauli (2010, p. 79), “Em meio às negociações relativas à aprovação da medida provisória do
Regime Automotivo, e diante da perspectiva de votação de um projeto de conversão que diminuía os incentivos para as indústrias do setor automotivo instaladas nas regiões Sul e Sudeste, transferindo-se para outras regiões, as bancadas parlamentares dos estados das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste lograram a aceitação por parte do executivo federal em estabelecer um regime automotivo especial para as indústrias localizadas nos estados daquelas três regiões (medida provisória n. 1532 - 13/03/97).
244 Descrição técnica sobre as estratégias de produção, incluindo a cadeia global de valor, é encontrada em Zauli
(2010).
245 A expressão é utilizada por Zauli (2010, p. 87). 246 (ZAULI, 2010, p. 81).
Segundo Zauli, entre 1995 e 1996 a adoção do Regime teria propiciado elevação de 16% no preço dos veículos – por conta da redução de custo de peças, componentes, bens de capital, aumento de produção com redução de mão-de-obra. Mas este proveito teria sido revertido no mero aumento da margem de lucro das montadoras248, o que não se coaduna com o exercício de função administrativa que tem no desenvolvimento socioeconômico e na realização de fins públicos o seu fundamento.