5.1 R IPRAP MODEL WITH FIXED TOE SUPPORT (M1)
5.1.3 Buckling of placed ripraps with toe supports
Não é superlativo afirmar que o desenho constitucional do ICMS o habilita a ter a primazia da tributação de bens e serviços no Brasil. Comparado ao IPI, tem base mais ampla e incide em todas as etapas da cadeia, da produção ao consumo; comparado ao ISS, tem base mais importante, do ponto de vista econômico, incide em todas as etapas da cadeia e é não cumulativo.
Não obstante, embora mais bem estruturado em relação ao IPI e ao ISS, o ICMS há tempos demonstra defeitos presentes desde a sua aparição na ordem constitucional anterior. A reforma levada a efeito pela Constituição de 1988 minimizou, mas não debelou alguns desses problemas congênitos.
O ICMS nasceu como ICM na Emenda Constitucional nº 18, de 1965 (art. 12 e parágrafos), e foi mantido como tal pela Constituição de 1967, na redação dada pela Emenda Constitucional nº 1, de 1969 (art. 23, II). Em linhas gerais, o ICM foi concebido como imposto de competência dos Estados e do Distrito Federal, plurifásico, não cumulativo, que tem por base de incidência operações relativas à circulação de mercadorias.
55 BALEEIRO, Aliomar. Direito Tributário Brasileiro. Atualizado por Misabel Abreu Machado Derzi. 11. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2010, p. 347-348.
56 Ibid., p. 335.
57 De acordo com o último relatório divulgado pela Receita Federal do Brasil (ano base 2012), o Governo Federal arrecadou R$ 42.566,77 milhões de IPI. Embora o número ainda impressione, ele equivale a 0,97% do PIB, muito aquém, por exemplo, do valor da arrecadação do PIS/COFINS no mesmo período, que somou R$ 220.978,26 milhões, correspondentes a 5,04% do PIB (BRASIL. Receita Federal do Brasil. Carga tributária no Brasil – 2012. Disponível em: <http://www.receita.fazenda.gov.br/publico/ estudoTributarios/estatisticas/CTB2012.pdf>. Acesso em: 08 abr. 2014).
Aliomar Baleeiro entende que o ICM é, do ponto de vista econômico, o mesmo IVC, imposto sobre vendas e consignações da Constituição de 1946 (art. 19, I).58 Há um certo exagero nessa afirmação, dado que a não cumulatividade (instrumentalizada, assim como no IPI, pelo método de “crédito”) presente no ICM e ausente no IVC é uma nota distintiva das mais relevantes.
Não obstante, por ter sido concebido como imposto plurifásico, não cumulativo, o ICM se distanciou do IVC, mas, infelizmente, a forma como foi estruturado também o distingue, em aspectos importantes, do modelo do IVA concebido incialmente pela CEE e que, nos anos seguintes, passou a ser adotado por um grande número de países.
O primeiro aspecto que chamou a atenção da doutrina foi o nome escolhido, pois, ordinariamente, essa modalidade de tributo é denominada como imposto sobre valor agregado.59 No Brasil, ele foi denominado ICM, o que denota que a nota mais marcante desse imposto é a incidência sobre o tráfico de mercadorias e, nesse aspecto, foi decisiva a influência da estrutura e dos princípios do IVC. Não foi somente o nome do ICM que o distanciou do IVA, mas, principalmente, a sua base de incidência que ficou “restrita a operações que tenham mercadorias por objeto, com o que se excluem do âmbito de incidência os imóveis e serviços”.60
A não inclusão das operações com imóveis se deve a uma série de fatores, mas é citado, especialmente, o fato de já existir um imposto estadual específico sobre a transmissão de propriedade imobiliária. O peso da tradição, que nunca deve ser subestimado nessas hipóteses, e uma visão distorcida de que a inclusão das operações imobiliárias poderia desvirtuar a natureza mercantil do tributo pesaram indubitavelmente nessa decisão.61
Quanto à exclusão dos serviços, foi determinante a forte oposição dos municípios que, à época, detinham sob a sua competência o imposto de indústria e profissões, que deixaria de existir se a comissão que ficou encarregada de elaborar o ante-projeto de
58 BALEEIRO, Aliomar. Direito Tributário Brasileiro. Atualizado por Misabel Abreu Machado Derzi. 11. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2010, p. 367.
59 “Taxe sur le valeur ajoutée” - TVA, “Value added tax” - VAT, etc.
60 COSTA, Alcides Jorge. ICM na Constituição e na lei complementar. São Paulo: Resenha tributária, 1979, p. 62-63.
reforma tributária optasse por um IVA de base ampla. Assim, juntamente com o ICM, de competência estadual, criou-se o imposto sobre serviços, ISS, de competência municipal.62
O ICM também não incidia, em sua formulação inicial, sobre operações que tivessem por objeto combustíveis e lubrificantes (líquidos e gasosos) ou energia elétrica, que eram reservados ao campo de incidência do imposto único, de competência da União.63
Finalmente, embora o IVA seja um tributo que está, ordinariamente, na esfera do governo central, a competência para a instituição do ICM foi, aos governos estaduais, o que resultou uma legislação e uma regulamentação instituidora para cada uma dessas unidades federadas.
Como foi exposto no capítulo anterior, seria recomendável, tratando-se de um tributo com as características do ICM, cujos efeitos se irradiam além das fronteiras dos governos estaduais, que a competência para a sua instituição fosse outorgada para o governo central. Contudo, historicamente, a autonomia tributária dos governos estaduais brasileiros tem como principal fonte de receita o imposto sobre consumo, primeiro com a instituição do IVC, pela Constituição de 1936, que foi substituido pelo ICM, em 1967, e pelo ICMS, em 1988.64
Contudo, embora historicamente a competência para instituir esse tipo de tributo tenha sido conferida aos Estados e ao Distrito Federal, não altera o caráter de tributo de índole nacional do qual se reveste o ICM, sendo que as distorções sofridas em sua estrutura, que se intensificaram ao longo da existência desse tributo, se devem em grande parte a esse fato.65
O constituinte de 1988 alterou a base de incidência do antigo ICM, agregando à sua base as prestações de serviço de comunicação e de transporte interestadual e intermunicipal, bem como as operações com energia elétrica e combustíveis, sendo que essas últimas estavam, até então, sob a competência tributária da União.
62 COSTA, Alcides Jorge. ICM na Constituição e na lei complementar. São Paulo: Resenha tributária, 1979, p. 65.
63 Art. 21, VIII, da EC 01, de 1969.
64 Como anotou Everardo Maciel, um sistema tributário não é formulado em pranchetas, mas é o fruto resultante de fortes tensões políticas (MACIEL, Everardo. Participação. In: Reunião do Conselho Superior de Economia (COSEC), da FIESP/IRS. São Paulo: FIESP, 8 set. 2014).
Atualmente, portanto, o ICMS incide sobre operações relativas à circulação de mercadorias e prestações de serviços de comunicação de transporte interestadual e intermunicipal, sendo que os demais serviços são tributados pelo ISS. No mais, a atual constituição, em seu art. 155, II e parágrafos, manteve a estrutura do ICM.
De fato, embora tenha elastecido a base de incidência do ICMS, a maior parte das prestações de serviços e as operações com bens imóveis continuam fora de sua base de tributação, ou seja, continuam a não ser um imposto de base ampla.
Outra inovação na estrutura do ICMS foi a previsão de que esse imposto “poderá ser seletivo, em função da essencialidade das mercadorias e serviços” (art. 155, § 2º, III), cujo contorno é semelhante à seletividade do IPI. É interessante notar que a ordem constitucional anterior não somente era silente sobre a seletividade do ICM, mas, ao contrário, preconizava a uniformidade das alíquotas para todas as mercadorias (art. 23, § 5º, da EC 1/69).
O constituinte manteve o ICMS sob a competência dos estados, o que não retira o caráter nacional desse imposto. Essa característica básica se deve fundamentalmente a dois fatores: (i) as operações com mercadorias e a prestação de serviços de comunicação e de transporte muitas vezes têm início em uma unidade da federação, mas têm o seu término em outra; (ii) a incidência do ICMS nas operações interestaduais, em observância ao princípio da não cumulatividade, implica aceitação recíproca dos créditos entre os Estados de origem e de destino.
Além disso, por ser um imposto não cumulativo, o ICMS ostenta a característica da neutralidade, uma vez que essa espécie tributária tende a onerar igualmente cadeias produtivas, independentemente da existência de operações interestaduais.
Essas premissas nos levam a considerar que a operacionalidade do ICMS depende de uma legislação harmônica. Tal fato não passou despercebido do legislador constitucional que, aproveitando a experiência da Constituição anterior, definiu as regras básicas que conferem a estrutura jurídica do ICMS. Essa estrutura homogênea é assegurada, também, em sede constitucional, pela reserva de matérias importantíssimas a resoluções do Senado ou a leis complementares, figuras legislativas de âmbito nacional.
Infelizmente o remendo constitucional não impediu os defeitos congênitos desse imposto, com o passar do tempo, de eclipsar as suas qualidades e o desfigurar a tal ponto
que, atualmente, tem sido apontado como um dos principais fatores de desestímulo ao crescimento e ao desenvolvimento econômico, como será detalhado mais adiante.66
3.3.3 O ISS e a dificuldade conceitual da divisão entre serviços e mercadorias