3.2 Resultater og diskusjon
3.2.3 Biologi karakteristikk
Como em outras partes do mundo, no Brasil, o processo de descentralização materializado na Constituição de 1988, que garantiu autonomia plena a municípios (ao menos do ponto de vista formal),247 manifestou-se de três formas distintas: (i) uma política, consistente na elevação dos municípios ao status de ente federativo, dotado de ampla autonomia formal; (ii) outra administrativa, mediante a transferência de responsabilidade sobre a prestação de alguns serviços públicos para governos locais; e (iii) uma fiscal, por meio do repasse de recursos federais e estaduais a municípios, bem como a transferência, para os municípios, da responsabilidade pela coleta de impostos municipais, como o IPTU e o ISS.248 Um dos objetivos
considerados mais importantes dos constituintes de 1988, no que tange ao sistema fiscal, foi “conceder ampla liberdade aos entes federativos na determinação sobre onde e como ampliar os recursos”.249 Basicamente, a única limitação de gasto para entes subnacionais eram os 25%
de receita que deveriam ser obrigatoriamente gastos na educação.
A partir de 1988, os municípios tornaram-se entes da federação, equiparados, formalmente, a Estados, nos termos do art. 1º e art. 18 da Constituição Federal. Existem autores que entendem que a própria Constituição é ambígua quanto à autonomia dos municípios, porque
247 Tomio narra que “Em quase todas as constituições (exceto na carta de 1937) os municípios foram definidos
como organizações políticas autônomas. Contudo, somente a Constituição de 1988 atribuiu uma autonomia plena aos municípios, elevando-os ao status de ente federativo, com prerrogativas invioláveis por qualquer nível mais abrangente de governo” (TOMIO, F. R. L. Autonomia municipal e criação de governos locais: a peculiaridade institucional brasileira. Revista da Faculdade de Direito da UFPR, Curitiba, v. 42, 2006, p. 104).
248 OLIVEIRA, Vanessa Elias de. Processo de descentralização de políticas públicas e seu impacto sobre o
federalismo brasileiro. Op. Cit. p. 3 (cópia digital).
249 SOUZA, Celina. Governos locais e gestão de políticas sociais universais. São Paulo em Perspectiva, vol. 18,
ao mesmo tempo em que a garante nos referidos dispositivos, a mitiga em outros. Nas palavras de Fernando Menezes de Almeida, “(...) a afirmação dos Municípios como entes autônomos, integrantes da Federação, não significa que a Constituição lhes tenha assegurado todos os elementos presentes no regime jurídico da União e no dos Estados”.250 De fato, em alguns
trechos, a Constituição pode deixar dúvidas sobre a real extensão da autonomia concedida a municípios, sobretudo quando comparada à dos estados federados.
É o que se depreende, por exemplo, do fato
(i) de a Constituição, no que tange à capacidade de autorganização municipal, ter previsto a existência de uma “lei orgânica”, e não de uma “constituição”, como é o caso de estados, o que leva o controle de validade das normas municipais a ser chamado de “controle de legalidade”, e não de “controle de constitucionalidade”;
(ii) de o controle de constitucionalidade, abstrato e principal, de leis municipais face à Constituição Federal, não ser possível mediante o ajuizamento de uma ação direta de inconstitucionalidade, como no caso de leis estaduais, e sim apenas via arguição de descumprimento de preceito fundamental;
(iii) de municípios não possuírem Poder Judiciário, mas apenas Poder Executivo e Poder Legislativo, algo que pode ser compreensível por razões práticas (já que a quantidade de municípios no Brasil não é desprezível), mas que parece poderia ser resolvido num meio termo, como por exemplo, através da “(...)existência de uma estrutura jurisdicional municipal simplificada, até mesmo com caráter de jurisdição administrativa, especialmente voltada à solução de litígios envolvendo munícipes e o poder público municipal”;251
(iv) de municípios não disporem de Tribunais de Contas (Rio de Janeiro e São Paulo são exceções), razão pela qual seu controle externo é exercido pelo Poder Legislativo municipal, junto com os Tribunais de Contas dos Estados, ou Conselhos/Tribunais de Contas de Contas dos Municípios (que são órgãos estaduais);
250 MENEZES DE ALMEIDA, Fernando. Crítica ao tratamento constitucional do Município como ente da
Federação brasileira. Op. Cit., p. 2 (cópia digital).
(v) de o ordenamento jurídico municipal se subordinar não apenas à Constituição Federal, como também aos princípios previstos na Constituição do Estado em que se situe o município, nos termos dos arts. 29 e 35 da Constituição Federal; (vi) de municípios estarem sujeitos a intervenção dos Estados em que se situem, o
que “De certo modo, (...) indica uma supremacia política e jurídica de Estados e da União em relação aos Municípios”;252 e
(vii) por fim, de acordo com Fernando Menezes de Almeida, ‘(...) depreende-se da Constituição Federal uma noção de pertinência dos Municípios em relação aos Estados em cujo território se situem”, o que pode ser extraído, por exemplo, do art. 35 da Constituição, que estipula que “o Estado não intervirá em seus Municípios”. Isto é, a Constituição pode ser interpretada de maneira a que se conclua que há uma certa subordinação na relação entre estados e municípios.
Almeida argumenta que essas diferenças nos regimes jurídicos entre os entes federativos, tal como previstas na Constituição de 1988, e a equiparação desses entes a outros entes da federação, “não contribuem para que efetivamente se pratique a autonomia dos Municípios”.253 Segundo o referido autor, verifica-se na prática uma enorme ausência de
autonomia real, já que grande parte dos municípios é inteiramente dependente financeiramente dos demais entes da federação para poder desempenhar suas competências constitucionais.254 A inclusão de municípios como entes da federação, pela Constituição de 1988, ao invés de melhorar o seu déficit de autonomia real, o atrapalha, pois não faz sentido equacionar, politicamente, entes com funções tão distintas quanto municípios e estados. Enquanto estados, como a União, constituem espaços em que se produz a política nacional, i.e., “(...) da política que contempla as questões que afetam a existência e o modo de ser do Estado soberano”,255
Almeida entende que os municípios correspondem ao espaço de vida política dos cidadãos, i.e., do que “diz respeito à convivência cívica, voltada ao seu bem estar, no plano individual e no plano coletivo”.256
252 MENEZES DE ALMEIDA, Fernando. Ibid., p. 3 (cópia digital). 253 MENEZES DE ALMEIDA, Fernando. Id.
254 Vide dados apresentados na introdução.
255 MENEZES DE ALMEIDA, Fernando. Ibid., p. 4 (cópia digital). 256 MENEZES DE ALMEIDA, Fernando. Id.
Esse é um ponto interessante, e compatível com as considerações que se fizeram acima no capítulo sobre descentralização: a atuação política dos indivíduos no âmbito estadual e federal segue uma lógica distinta, muito menos associada a questões concretas, que afetam o dia-a-dia das pessoas, do que a lógica da participação política em âmbito municipal. Essas funções distintas entre, de um lado, estados e a União e, de outro, municípios, poderiam justificar a organização de municípios de maneira diversa aos estados. Essa, pelo menos, é a opinião de Almeida, para quem os municípios deveriam ter mais liberdade para escolher seu próprio modelo de auto-organização, ao invés de replicar o dos demais entes federativos.
Não obstante a possível pertinência do argumento de Almeida, fato é que, como já antecipado na introdução desta dissertação, o grau de autonomia formal atribuído a municípios pela Constituição de 1988 é um caso peculiar, que “não é identificável em outros países organizados numa federação”.257 Na maior parte das federações mundo afora, os governos
locais correspondem a divisões administrativas de outros entes federativos (especialmente, estados ou seus correspondentes), que “delegam (ou não) diferentes níveis de autonomia administrativa aos governos locais”.258
Por exemplo, na França, a capacidade tributária municipal é limitada, e quanto menor a população local, maior é a fiscalização orçamentária da burocracia estatal sobre o município.259 Também vale destacar, a esse respeito, o caso norte-americano: lá, os estados federados possuem plena liberdade para definir a quantidade, formas, tipos e graus de autonomia das unidades de governo local sob sua jurisdição.260 O mesmo se pode dizer da Alemanha.261
257 TOMIO, F. R. L. Autonomia municipal e criação de governos locais: a peculiaridade institucional brasileira.
Op. Cit., p. 104.
258 TOMIO, F. R. L. Id.
259 Vide MELLO, D. L. 1993. O governo municipal brasileiro: uma visão comparativa com outros países. Revista
de Administração Pública, vol. 27, n. 4, pp. 36-53.
260 TOMIO, F. R. L. Autonomia municipal e criação de governos locais: a peculiaridade institucional brasileira.
Op. Cit., p. 111. O referido autor explica, ainda, que “(...) existe uma grande variação nas configurações que
determinariam o grau de autonomia das unidades locais. Há localidades que elegem: prefeitos e representantes (legislativo); só os representantes que, por sua vez, nomeiam prefeitos ou gerentes; e outras que possuem administradores indicados por instâncias superiores (...). Dentre os diferentes tipos de governos locais, há pelo menos 31 estados que tem o ‘home rule’ (independência nas decisões políticas em diversos graus) garantido aos condados em regulamentações estaduais (...); enquanto 30 estados delegam esse mesmo direito em suas constituições às cidades (...). Da mesma forma, a capacidade de gerar recursos autonomamente varia conforme as limitações impostas pelas unidades da federação. Entretanto, geralmente os tributos arrecadados localmente são significativos para o funcionamento destes governos, visto que podem representar até metade do total dos gastos das unidades locais” (TOMIO, F. R. L. Ibid., p. 112).
261 Tomio et. al. relatam, de fato, que “A regulação da organização administrativa e das competências dos governos
locais faz-se exclusivamente através das leis de organização municipal emitidas por cada estado
Landeskommunalordnungen). Por exemplo, no estado da Baixa-Saxônia (Niedersachsen) a Lei de Organização
dos Municípios (Niedersachsische Gemeindeordnung – NGO) e a Lei de Organização das Circunscrições Estaduais (Niedersachsische Landkreisordnung – NLO) disciplinam, em detalhes, os mais variados aspectos da organização de representação do povo e de execução das tarefas públicas, a forma das eleições, a extensão do território abrangido pelo município ou circunscrição estadual, suas competências e assim por diante. Assim,
Por outro lado, no Brasil, os estados não possuem “qualquer poder formal sobre a extensão e qualidade das decisões internas dos municípios, pois esse poder não foi delegado pelos primeiros”.262 Estados possuem, sim, a capacidade de intervir em municípios em alguns
casos previstos no ordenamento jurídico, de definir a forma de distribuição, aos municípios, e de uma parcela dos impostos que arrecada (ICMS). De resto, os municípios brasileiros são inteiramente livres, a princípio, de interferência estadual. E, independentemente da complexidade do município, de seu dinamismo econômico, de seu tamanho populacional e de sua capacidade de gerar riqueza, o grau de autonomia formal atribuído pelo ordenamento jurídico (e as prerrogativas e competências daí decorrentes) é idêntico; nas palavras de Tomio, “(...) a autonomia é universalizada e padronizada nos municípios brasileiros. (...) [H]á somente uma forma de governo local”.263
Com efeito, (i) a população local de todos os municípios elege os mesmos tipos de autoridades locais (há apenas uma variação no número de vereadores a depender do tamanho da população local); (ii) todos os municípios possuem a mesma independência e subdivisões (distritos), detêm as mesmas competências constitucionais e podem cobrar os mesmos tributos. Em outras palavras, “Um novo município, com menos de mil habitantes, possui as mesmas prerrogativas dos municípios de milhões de pessoas”.264 A Tabela 2, abaixo, retrata a diferença
entre o grau de autonomia formal concedida a governos locais no Brasil, na França e nos Estados Unidos.
Tabela 2 – Grau de autonomia institucional de governos locais
embora cada município alemão possa editar um regulamento administrativo sobre sua organização básica (Hauptsatzung), poderá regular apenas aspectos circunstanciais do funcionamento de sua administração não disciplinados pelas referidas leis estaduais, razão pela qual os estatutos básicos dos governos locais alemães diferem em muito das leis orgânicas” (TOMIO, F. R. L.; CAMARGO, F. S.; ORTOLAN, M. Autonomia dos governos locais em federações: uma análise comparativa. Op. Cit. p. 66-67). Ainda sobre a Alemanha, Fernando Menezes de Almeida tece considerações interessantes sobre a grande diversidade de modelos de gestão municipal: “Apenas para exemplificar, citem-se os casos mais típicos, que comportam variantes: o mayor-council (em que, além de um conselho, com representantes eleitos - eventualmente de modo distrital - com atribuições legislativas; há um prefeito eleito diretamente, que em geral preside o conselho, mas concentra, de modo unipessoal, certas competências executivas, em especial em matéria de polícia e gestão orçamentária); o comission (em que se elege uma pequena comissão que, coletivamente, exerce a função legislativa e cujos membros, individualmente, exercem cada qual função especificamente associada a temas da competência municipal); e o council-manager (contando com um conselho, composto por representantes eleitos, como o órgão que toma as decisões de governo, e que contrata um gerente para executar as políticas estabelecidas por aquele órgão)” (MENEZES DE ALMEIDA, Fernando. Crítica ao tratamento constitucional do Município como ente da Federação brasileira. Op. Cit., p. 5 (cópia digital)).
262 TOMIO, F. R. L. Autonomia municipal e criação de governos locais: a peculiaridade institucional brasileira.
Op. Cit., p. 113.
263 TOMIO, F. R. L. Id. 264 TOMIO, F. R. L. Id.
Países Separação de Poderes e Eleição Autônoma dos Governantes Autonomia Local (Independência das Decisões) Capacidade de Gerar Recursos Próprios
Brasil Generalizada Muito extensa Existente, definida pela
Constituição Federal
França Parcial Pouco extensa Restrita, supervisionada
pelo governo central Estados Unidos Variável, conforme o
estado e entre os governos locais dos estados
Variável, conforme o estado e entre os governos locais dos estados
Variável, conforme o estado e entre os governos locais dos estados
Fonte: Tomio (2006, p. 110).
Qual o problema da padronização constitucional? Como ele se relaciona com a falta de autonomia local que, nesta dissertação, argumento afetar a capacidade de governos de grandes cidades de adotarem medidas de regulação local? Afinal, a padronização constitucional, a princípio, pressupõe que todos os municípios, não obstante tamanho, complexidade, etc., possuem muita autonomia. Como se verá a seguir, justamente o fato de que muitos municípios possuem mais autonomia do que têm condições de ter motivou um processo de recentralização, que se manifesta de diversas formas (algumas menos evidentes do que outras), e afeta indistintamente todos os municípios brasileiros – inclusive os de grandes cidades. Isso, por sua vez, compromete a capacidade de as grandes cidades implementarem medidas de regulação local.