O OP de Porto Alegre é a experiência petista mais difundida e legitimada de orçamento participativo. Sobre isso Genro & Souza comentam:
[...] o Orçamento Participativo de Porto Alegre tem sido estudado pelos mais diversos pesquisadores do país e do exterior, vindos de universidades [...] governos e público em geral. [...] O Orçamento Participativo de Porto Alegre foi selecionado pelo Programa de Gestão Urbana da ONU – Seção para a América Latina – como uma das 22 melhores práticas de gestão pública. Além disso, o comitê técnico da ONU – Habitat II – escolheu a experiência do Orçamento Participativo como uma das 42 melhores práticas de gestão urbana do mundo (GENRO & SOUZA, 2001, pp. 73-75).
Em março de 1986, Alceu Colares, o então prefeito de Porto Alegre do Partido Democrático Trabalhista (PDT), primeiro prefeito eleito pelo voto direto após o período ditatorial no Brasil, propõe uma forma de participação da população em sua administração. A União das Associações dos Moradores de Porto Alegre (UAMPA), responde à proposta de Alceu Colares:
“o mais importante na Prefeitura é a arrecadação e a definição de para onde vai o dinheiro público. É a partir daí que vamos ter ou não verbas para o atendimento das reivindicações das vilas bairros populares. Por isso queremos intervir diretamente na definição do orçamento municipal e queremos controlar sua aplicação”. (SANTOS, 2003, p. 478).
Mas, só dois anos depois, no governo de Olívio Dutra do PT, é que essa proposta foi levada adiante. Apesar de na campanha para a Prefeitura de Porto Alegre, em 1988, Olívio Dutra, tenha baseado seu programa de governo nos Conselhos Populares:
A proposta era assentada muito mais em princípios gerais, originários da Comuna de Paris e dos sovietes, do que propriamente em experiências colhidas na realidade local (Genro & Souza, 2001, p. 23).
UAMPA feita anos antes, nascendo assim o Orçamento Participativo de Porto Alegre.
Na capital gaúcha, em 1989, ocorreu, conforme Genro (2001), “uma grande afluência da população em todas as plenárias populares”. Porto Alegre foi dividida em 16 regiões. No entanto, dificuldades de natureza político-orçamentárias emergiram, exigindo o seu enfrentamento:
Mas todos queriam tudo ao mesmo tempo. Exigiam que o governo resgatasse as “promessas” eleitorais e iniciasse “imediatamente” as obras destinadas a melhorar a qualidade de vida naquelas regiões, historicamente abandonadas pelo poder público municipal.
O governo, porém, não tinha recursos nem projetos. Era preciso, antes, fazer uma profunda reforma tributária, gerar uma poupança local (por meio dos próprios impostos locais) e assim potencializar o governo da cidade para responder às demandas e criar um nível mínimo de credibilidade [...]. Por meio de uma difícil negociação com a Câmara de Vereadores, com grande participação dos delegados e representantes do Orçamento Participativo, realizou-se a primeira grande reforma tributária [...]. Tais reformas tiveram como consequência o aumento da capacidade arrecadadora do município (arrecadação própria), que subiu gradativamente de 25% da receita total (arrecadados no primeiro ano, 1989) para algo em torno de 51% da receita total (em 1996) [...].
O “dinheiro em caixa”, porém, também não fazia as obras aparecerem imediatamente, porque era necessário, antes, pagar as contas pendentes do governo anterior. A intensa participação das comunidades, que ocorreu em 1989, caiu consideravelmente no ano seguinte [...]. A decepção era grande. A reforma tributária [...] só foi surtir efeitos sensíveis para a população a partir de 1992. (Genro & Souza, 2001, pp. 24-26)
Ainda sobre a reforma tributária ocorrida na cidade de Porto Alegre e o seu posterior “sucesso” refletido no desempenho do OP porto alegrense, Dias (2002) comenta:
É possível perceber a estreita relação entre a recuperação do IPTU em Porto Alegre e o revigoramento da capacidade investidora deste município em obras públicas. O percentual do orçamento que hoje se destina aos investimentos no município varia anualmente entre 15 e 20%, cifra bastante semelhante à contribuição do IPTU para a receita do município, tal como vimos acima. Este fato parece confirmar a suspeita do ex-vereador João Verle (PT) de que a recuperação deste imposto contribuiu significativamente para a consolidação do OP como uma experiência de sucesso, visto que a viabilizou economicamente. Seria praticamente impossível manter uma estrutura decisória vinculada à presença e à participação da sociedade que fosse distribuir uns parcos recursos. A experiência do OP no ano de 1990 demonstrou um considerável declínio na participação em virtude da não- efetivação das decisões tomadas no ano anterior. Ao que tudo indica, um dos principais estímulos à participação é a constatação dos resultados da mesma pela população. (DIAS, 2002, p.57)
Dias (2002) também defende que a conjunção dessas duas estratégias – a reforma fiscal em Porto Alegre de 1989, com Olívio Dutra (PT) e o próprio
Orçamento Participativo – trouxe consequências diretas no quadro de disputa de forças entre os partidos:
O episódio da reestruturação do cálculo do IPTU em Porto Alegre traduz o argumento sustentado por dois vereadores do município, um da oposição ao governo – Pedro Américo Leal (PPB) – e o outro, não só de situação, mas atualmente [2002] membro do Executivo – João Verle (PT): o de que o Orçamento Participativo constitui-se em um mecanismo do governo para driblar as resistências da oposição na Câmara dos Vereadores e poder implantar seu projeto político. (DIAS, 2002, p.62)
O Olívio, quando administrou pela primeira vez a cidade, tinha minoria na câmara. O OP foi uma espécie de alavanca de pressão para que o Legislativo não fosse hostil, não torpedeasse as iniciativas do Executivo. Nesse sentido funcionou, porque os vereadores não sabiam muito bem o que era o tal de OP e ficaram meio impressionados e eram levados a aprovar as coisas que o OP apresentava. (Vereador Lauro Hagemann – PPS). (In DIAS, 2002, p.78)
Se o partido governista tentasse realizar essa mesma redistribuição de renda através dos meios institucionais tradicionalmente utilizados em sistemas representativos, isto é, através de negociações com a Câmara dos Vereadores, seu projeto não passaria de uma quimera. (DIAS, 2002, p.78)
Dias (2002) também apresenta, em seu livro68 aqui consultado, dados
estatísticos sobre essas características. Os primeiros dados tratam do quadro fiscal delicado em que se encontrava Olívio Dutra, ao assumir, pela primeira vez, a Prefeitura de Porto Alegre e o segundo grupo de dados, a influência do Orçamento Participativo na configuração partidária e de poder na Câmara Municipal porto alegrense.
Os dados registram a difícil situação fiscal em que se encontrava Olívio Dutra ao assumir, pela primeira vez, a Prefeitura de Porto Alegre. Conforme os dados69, as receitas correntes acumularam um crescente déficit de 29.131.020 US$
de 1979-1988; só no ano de 1988 arrecadou-se uma das menores receitas da década naquela cidade: 121.947.440 US$. Basta que se compare com a receita tributária de 1979 que foi de 151.078.460 US$.
Dias (2002) também trata70 da composição partidária da Câmara
Municipal de Porto Alegre nas três primeiras gestões seguidas do PT a frente da prefeitura da cidade de Porto Alegre (1989-2000). A bancada do Partido dos
68 Sob o Signo da Vontade Popular: o orçamento participativo e o dilema da câmara municipal de Porto Alegre
de Márcia Ribeiro Dias. Rio de Janeiro: IUPERJ, 2002.
69 Dados que se encontram em DIAS, 2002, p.53. 70 Dados que se encontram em DIAS, 2002, p.156.
Trabalhadores (PT) na Câmara dos Vereadores cresceu de nove, em 1989, para doze vereadores na terceira legislatura que terminou em 2000. O Partido Democrático Trabalhista (PDT) que tinha até então a maior bancada passou de onze, na primeira legislatura do PT para cinco em 2000. A bancada governista subiu de onze para quinze no mesmo período, porém a oposição também – de onze para dezesseis, o que traduziria o posicionamento teórico conclusivo de Dias:
Desta análise foi possível concluir os três principais efeitos políticos do OP sobre a Câmara dos Vereadores: o constrangimento frente à participação popular, a renúncia a parcela do seu poder decisório e a reação contra o Executivo Municipal. (DIAS, 2002, p.209)
Mas, em Porto Alegre o OP vai, aos poucos, deixando de se identificar como um programa do Partido dos Trabalhadores e vai sendo incorporado pelas demais gestões. O número de vereadores da bancada petista em suas quatro gestões seguidas, como mostra em parte os números acima, vai ficando cada vez mais heterogêneo no que diz respeito a diversidade de legendas partidárias. O que é reflexo do movimento do PT em nível Nacional.
Após dezesseis anos de coordenação petista à frente do OP porto alegrense, o PT perde as eleições de 2004 e o Executivo passa para mãos de outro partido: o PPS.
Em 2005, José Fogaça, então do Partido Popular Socialista (PPS), dá continuidade ao OP, que era uma de suas promessas de campanha, e pela primeira vez, após dezesseis anos, naquela cidade, o OP porto alegrense deixa de ser coordenado pelo PT, continuando com moldes semelhantes de organização e participação.
Outras gestões se passaram, nenhuma mais do PT71, mas o OP
portoalegrense permaneceu até os dias atuais (2015), apesar de ter sofrido alterações regimentais, de critérios distributivos e de desenhos institucional.
71 João Verle, que assume na vacância do cargo deixado por Tarso Genro que concorreu ao governo do Estado
naquele ano, foi o último prefeito do PT (2002-2004) na capital gaúcha, sendo sucedido por José Fogaça (PPS/PMDB) que passou cinco anos e renunciou em 2010 para concorrer também ao governo do Estado. Por fim, José Fortunatti do PDT, que era vice-prefeito de Fogaça e havia assumido em 2010, foi eleito em 2012, constituindo-se o prefeito de Porto Alegre até então (2015).
4.3 Orçamento Participativo de Recife: mais uma grande capital na rota da