O surgimento das políticas sociais se deu de forma lenta e gradual, diferenciando em cada conjuntura e país, dependendo dos movimentos de organização e pressão da classe trabalhadora, “do grau de desenvolvimento das forças produtivas, e das correlações e composições de força no âmbito do Estado” (BEHRING; BOSCHETTI, 2006, p.64).
A formação sócio-histórica do Brasil condiciona e determina o desenvolvimento das políticas sociais, e a relação entre os movimentos sociais e o Estado. No caso brasileiro, o Estado teve decisivo papel no processo de desenvolvimento capitalista do país, apontado como principal financiador e agenciador de recursos, inclusive cooptação no exterior.
As políticas sociais no Brasil, de forma incipiente, são gestadas durante a República Velha – mesmo a “questão social” alvo da repressão, concebida como questão policial e de ordem social – com intervenções estatais na saúde pública, com campanha de vacinação; primeiras medidas de proteção e legislação social, como a proibição de trabalhos de menores
de 12 anos, criação de sindicatos, lei de proteção ao trabalho para as categorias que diretamente contribuam com economia (portuários, marítimos e ferroviários), entre outros.
É, no entanto, a partir da década de 1930 que se tem o reconhecimento político da “questão social”, na denominada “Era Varguista”. Como forma de intervenção, as políticas sociais no cenário brasileiro se desenvolvem
[...] permitindo, apenas, acesso discriminado a recursos e os serviços sociais. O caráter regulador de intervenção estatal no âmbito das relações sociais na sociedade brasileira vem dando o formato às políticas sociais no país: são políticas casuísticas, inoperantes, fragmentadas, superlotadas, sem regras estáveis ou reconhecimento de direitos. (...) Constituem-se de ações que, no limite, reproduzem a desigualdade social da sociedade brasileira. (YAZBEK, 2006, p. 36-37)
As políticas sociais se inscrevem numa lógica meritocrática, com fortes traços personalistas e clientelistas, subsumidos nos privilégios no acesso aos benefícios.
Os ideais de universalização de direitos sociais, base de sustentação do sistema protecionista das políticas do Welfare State, tem outro rumo no Brasil. O protecionismo brasileiro volta exclusivamente para os assalariados urbanos, marcados por direitos a partir da atividade profissional, uma “cidadania regulada” pelo vínculo empregatício. Assim, contrariamente aos países que experimentaram o Welfare State, com proteção social a todo cidadão/ã, no Brasil, era restrito aos que tinham vínculo empregatício. Assim, contrapõe-se ao principio de universalidade, sob o crivo da seletividade, como forma de ingresso das demandas sociais.
Portanto, conforme vários estudos publicados3,no Brasil, não se efetivou um Estado de Bem-Estar Social, podendo sim, ser considerado como um “Estado de Mal-Estar Social” (OLIVEIRA apud YAZBEK, 2006, p. 37).
As políticas sociais no Brasil, apesar de fenômenos políticos, fruto da luta e confronto de interesse de classes, são moldadas como assistencialistas, não sendo reconhecidas como direito, bem como consagram formas populistas de governos, como benevolência do Estado, da Era Vargas,na década de 1960, paralelo à fase de desenvolvimentismo no país. Este implicou na abertura e investimentos estrangeiros na economia brasileira, inserindo o Brasil na economia mundial, mais precisamente, nos ditames e diretrizes do capitalismo mundializado, sob a regência norte-americana. Assim, o desenvolvimento brasileiro é atrelado à dependência internacional.
O desenvolvimento das políticas sociais brasileiras vem se caracterizando pela subordinação das políticas econômicas, ao mesmo tempo, com pouca efetividade das políticas sociais, que frequentemente são descontinuas e fragmentadas.
A partir de 1964, o ciclo dos governos populistas é sucedido pelo autoritarismo, que buscavam legitimidade via coerção, e não pelo consenso e jogo democrático. Característica do período ditatorial do Estado brasileiro, instaurado em 1964. A instauração desse regime foi estratégica para cessar os movimentos sociais que se consolidavam naquela década, afastando ideais socialistas, ao mesmo tempo, representou a legitimação do capital estrangeiro, ou melhor, norte-americano.
Nesse caso, além da coerção, a “ditadura do grande capital”, utilizando o termo de Netto (1998) teve forte base de legitimação o “milagre econômico brasileiro”, faceta da modernização conservadora do país, conduzida pela primazia do crescimento econômico, revistada pelo discurso que apenas, com a expansão da economia, atingir-se-ia o desenvolvimento social do país.
Paradoxalmente, no regime repressivo, a suspensão de direitos e liberdade se expande às políticas sociais, centralizadas nacionalmente e que visavam ao controle social. Indubitavelmente, mecanismo necessário, naquele período, uma vez que o enfrentamento da “questão social” era articulado pelo binômio: repressão e assistência, subordinado aos preceitos ordem e segurança nacional. Assim, desconsiderava o caráter político da “questão social”.
A desmistificação do crescimento econômico é explicitada com acirramento das desigualdades sociais, empobrecimento dos/as trabalhadores/as, associado à elevação da exploração, e o aprofundamento da concentração de renda no país. Ou seja, radicalizou as expressões da “questão social”.
Em meados da década de 70, tem-se o reaparecimento da classe trabalhadora, no cenário político nacional, efervescência dos movimentos sociais, contestando a política econômica e regime político instituído. Portanto, é numa conjuntura de agravamento da “questão social”, com aumento da pobreza e crise econômica decorrente da política adotada, que ressurge movimentos sociais contrários à repressão e arbitrariedade do Estado.
Derruída, a ditadura militar abre espaço para um regime democrático, processo que se inicia nos anos 70, e perdura-se na década de 1980, suscita a mobilização política de amplos segmentos populares, alcançando magnitude que visava novo ordenamento que revertesse a relação autoritária do Estado, especialmente, a intensificada exploração que vivencia a maioria da população brasileira.
No processo de abertura política e redemocratização do país, que representou a transformação do regime político e de novas relações entre Estado e sociedade brasileira, tem- se a confluência do movimento dos trabalhadores, com os novos movimentos sociais (defesa de direitos das crianças e adolescente, feministas, movimentos de mulheres contra a carestia, moradia, anistia, entre outros).
Durante a década de 1980, inicia-se o processo de elaboração da nova Constituinte, em 1987, que culminou na promulgação, em 1988, que teve o conceito de cidadania alargado, incorporando a dimensão social. Conforme a importante análise de Netto (1999, p. 77),
A Constituição de 1988 consagrou este profundo avanço social, resultado de lutas conduzidas, por duas décadas, pelos setores democráticos: sem ferir a ordem burguesa (no interior da qual é impensável eliminar a exploração dos trabalhadores e a reprodução da miséria), ela assentou os fundamentos, a partir dos quais a dinâmica capitalista poderia, se direcionada de modo a conduzir, a níveis toleráveis, o que os próprios segmentos das classes dominantes, então denominavam ‘dívida social’.
Com efeito, a Constituição de 1988 imprime um novo ordenamento político e jurídico, consubstanciando direitos civis, políticos e sociais assegurados por lei, desse modo,
[...] configurou um pacto social preciso: nos seus marcos, as forças sociopolíticas comprometeram-se com uma convivência social parametrada pela prioridade de, mantendo as regras do jogo democrático, diminuir as fortíssimas assimetrias socioeconômicas geradas pelo padrão de desenvolvimento implementado pelo regime ditatorial. (NETTO, 1999, p. 77)
Portanto, a Constituição de 1988, pela primeira vez na história política brasileira, sinalizava para a existência do Estado de bem-estar social. De forma inédita, incorpora interesses que aglutinam interesses dos movimentos de mulheres e feministas, explicitando as relações de gênero. No espectro da proteção direcionada à mulher, significativo, para este segmento, assegura a igualdade entre homens e mulheres, inclusive, inserindo temas relativos à saúde, família, proibição da discriminação no mercado de trabalho e violência. Ainda, prevê o dever do Estado, de coibir a violência, no âmbito das relações familiares (art. 226, parágrafo 8º).
Paradoxalmente, é no contexto de espraiamento do ideário neoliberal, delineado e capitaneado pela nova ordem econômica mundializada, da financeirização do capital, que o Brasil vai instituir constitucionalmente seu sistema de Seguridade Social, direitos sociais e direitos humanos que serão ratificados, em vários tratados pós-Constituinte.
A materialização dos preceitos constitucionais torna-se problemática, face à resistência do conjunto da burguesia, no cenário brasileiro, em efetivar o pacto social plasmado na
Constituição de 1988, uma vez que, como aponta Netto (1999), representaria, no plano econômico, a redução das taxas de exploração e no plano político, a construção de mecanismos democráticos de controle social.
Nessa perspectiva, a desqualificação dos direitos constitucionais associado ao discurso falacioso da falência do Estado, favorece para não efetivação dos preceitos da Constituição de 1988. Isso baliza as mediações de acesso aos direitos e da intervenção do Estado, na realidade brasileira, que é marcada pelo “fosso entre o mundo legal e o real” (YAZBEK, 2004). Ainda, pela sua particularidade histórica, esse contexto é agravado pelos resquícios de uma prática de direito travestido em favor, que contribui para a não concretização de direitos assegurados em instrumentos legais.
Será, portanto, no quadro adverso de legitimação do projeto neoliberal, que se cria, no Brasil, mecanismos políticos e democráticos para regulação das relações sociais, na dinâmica capitalista, ou seja, é na “contra mão” das transformações da economia mundializada, que o Brasil legitima constitucionalmente os direitos sociais.
Contraditoriamente, a década de 1980 é o cenário de conquistas de direitos, que são instituídos constitucionalmente, e também, solo favorável ao avanço do receituário neoliberal nos anos de 90. Rebatendo na redefinição do Estado, nas suas funções e regulação social, intensamente nas políticas sociais públicas.