Conforme já apontado anteriormente nesse estudo, a consulta foi a primeira das atribuições do Conselho do Rei, órgão inglês que deu origem ao Parlamento. Contudo, das funções tratadas na doutrina jurídica e das demais Ciências Políticas e Sociais como clássicas dessa instituição, comumente defende-se que a primeira a surgir em sua evolução histórica é a representativa. Monica Herman Salem Caggiano (2004, p. 13) trata da seguinte forma a gênese das funções parlamentares:
Tem sabor de lugar-comum, porém nos parece importante frisar que a primeira das atribuições parlamentares foi a da representação política, cuja relevância permanece até os nossos dias por todos assinalada, conduzindo, no entanto, como em todos os tempos, a questionamentos cada vez mais complexos e de difícil solução.
Não poderia deixar de ser assim, uma vez que é a representação política a própria essência da instituição, dando-lhe legitimidade popular, de modo que se caracterizaria um anacronismo a denominação de “Parlamento” a uma assembléia desprovida dessa eminente função. Talvez não seja desmedido dizer que a representação política está para o Parlamento assim como o princípio da dignidade da pessoa humana está para os direitos fundamentais; ela é o núcleo central e intangível da instituição: uma vez extirpado, retira-se a própria razão de ser do Parlamento. Portanto, é intuitivo dizer que só existe a figura do Parlamento, se estiver florescida a função representativa.
É bem verdade, contudo, que em sua origem, a representação política no Parlamento era um bem cujo alcance era restrito de tamanha forma que, segundo a concepção contemporânea, dificilmente atingia a plenitude da função e o ideal que atualmente se tem de democracia. Isso porque, conforme se apresentou durante a evolução do Parlamento inglês, no período medieval a representação instaurava-se por convocação dos sheriffs, além do fato de os grandes senhores feudais e o alto clero terem direito assegurado de compor o Parlamento. Mesmo nos períodos posteriores, com a conquista do sufrágio, esse instrumento, durante bom tempo, fora condicionado a um determinado índice de percepção de renda individual (situação que perdurou na Inglaterra, por exemplo, até 1832, quando se implantou a reforma eleitoral) o que criava situações que ensejam repúdio da atual concepção democrática. De qualquer forma, eram receitas incipientes e embrionárias, que dados os anseios por maior participação popular, foram aprimoradas ao longo dos tempos, como explica Monica Herman Salem Caggiano (2004, p. 13):
O sufrágio censitário, afastando das urnas uma significativa parcela dos integrantes da comunidade social, as limitações quanto às candidaturas, o impacto dos partidos, produzindo uma reorientação quanto à opção política dos representados, e uma postura diferenciada, partidária, dos representantes/parlamentares, enfim, as intercorrências no que concerne à própria concepção do mandato representativo, inseriram nesse domínio uma série de vicissitudes, envolvendo reclamos cada vez mais fortes por instrumentos de aprimoramento democrático.
Emblemático dessa mudança é o resultado do estudo da evolução do mandato representativo, que sofreu uma profunda alteração em sua essência. Inicialmente, era concebido como algo similar ao mandato civil, de modo que o representado estava vinculado àqueles que lhe conferiam representação e exercia-a em nome e interesse daqueles. Tratava-se do mandato imperativo, em que o representante realizava a execução do seu mandato segundo instruções daquela parcela da população diminuta que representava, sendo, muitas vezes, prevista a revogação, caso fossem contrariados os interesses da classe representada. Manoel Gonçalves Ferreira Filho (2007, p. 65) bem sintetiza a concepção medieval sobre o mandato político:
Na representação medieval é flagrante a pressuposição de que os representados têm no representante um mero instrumento de expressão de sua vontade. Isso se vê da estrutura jurídica que informa a representação nas instituições da Idade Média. Claramente se nota que a representação é, então, a transposição do mandato civil para o plano político, o plano do Direito Público.
Contudo, segundo Monica Herman Salem Caggiano (2004, p. 14), tal concepção foi sendo abandonada no século XVIII, sob a influência de teóricos como Edmund Burke e Emmanuel Joseph Siéyès, de modo que os representantes passaram a exercer o mandato político visando o bem da nação e não mais como um procurador constituído para defender o interesse de algumas poucas pessoas ou grupos sociais:
Sob o impacto das teorias lançadas pelo Abade Siéyès, o mandato político foi contemplado com nuanças representativas de nível nacional. Insuflado pela tese da soberania nacional, passa o mandato a ser concebido como pertencente à nação e o representante, nessa qualidade, conquista sua liberdade de deliberação de acordo com a sua própria consciência e sempre em prol dos interesses maiores da nação. Nem mesmo o marcante efeito da figura do partido político, em ascensão a partir da segunda metade do século XX, retirou a influência da doutrina de Siéyès, no tocante à natureza da concepção política.
O liberalismo político, portanto, teve uma poderosa influência na representação política no Parlamento e no mandato político ali conferido, cuja essência é comentada por Manoel Gonçalves Ferreira Filho (2007, p. 68):
Ao contrário da medieval que se ajustava ao instituto do mandato, a representação moderna só por analogia pode ser associada àquele. De fato, segundo a lição consagrada nas Constituições liberais, o representante não representa os seus eleitores como o mandatário os seus mandantes, mas a nação inteira, inclusive os que não participaram de sua eleição, ou que se opuseram a ela. A representação é, portanto, geral....
Nota-se que a predileção pela representação em nível nacional consagrou-se no período contemporâneo, tornando-se comum a inserção de dispositivos que afastassem a possibilidade da instalação de mandatos imperativos nos ordenamentos jurídicos europeus. Assim, cita-se o exemplo das Constituições Francesa atual, Espanhola de 1978 e da Romênia de 1991 (CAGGIANO, 2004, p. 13-14).
Por sua vez, ao lado da função representativa, a deliberação tambémfoi responsável por dar os contornos mais definidos do que se entende por Parlamento, já que esta função está intimamente ligada à metodologia de tomada de suas decisões, identificando-o entre as demais instituições. É por meio de um processo deliberativo, que incentiva debates e discussões, que se atingem importantes decisões políticas, de modo que esse método configura-se uma característica peculiar que distingue o Parlamento dos demais pólos de tomada de decisões (decision makers).
Assim as decisões parlamentares são, em tese, notoriamente mais democráticas, por exemplo, do que as tomadas pelo Poder Executivo.
Juntamente com a representação política, a função deliberante constitui o alicerce em que se assenta a existência do Parlamento. Se, por um lado, a representação é o núcleo essencial que dá a legitimação de poder ao Parlamento, a deliberação é o modo específico de funcionamento dessa instituição, que a distingue de todas as demais esferas do Poder. Não é por menos que, segundo Monica Herman Salem Caggiano (2004, p. 15), há autores que defendem ser a própria expressão “Poder Legislativo” imprópria para designar a esfera de Poder atribuída ao Parlamento, diante de seu caráter eminentemente deliberativo:
Na realidade, distingue-se a assembléia parlamentar por seu específico modus operandi, produzindo suas decisões por via de um processo de discussão e deliberação. Essa fórmula é tão marcante em relação à atividade parlamentar, que, para muitos autores, deveria inclusive servir de fundamentação à designação do órgão. Criticam, assim, a sua designação por Poder Legislativo, porquanto não e o único a produzir normas legais.
Assim, a deliberação assume particular relevância na seara funcional do Parlamento, pois traduz uma peculiaridade essencial: é o pólo de tomada das decisões por meio de instrumentos específicos de discursos, debates e votos. Trata-se de um dos pilares da democracia, uma vez que a deliberação traduz a obrigatoriedade de serem ouvidas todas as posições políticas existentes no Parlamento sobre determinada questão, respeitando-se, assim, o princípio do pluralismo político24 e dos direitos das minorias parlamentares.25
Não deve, portanto, a função deliberativa ser vista como mero aspecto procedimental de tomada das decisões parlamentares, sem conteúdo material em sua essência; ela consagra, por baixo
24
Em essência, o pluralismo político afasta a idéia de um poder central absoluto, assim como afasta as idéias do individualismo e da ausência de poderes em uma sociedade. Reconhece, portanto, centros de poderes, mesmo que sejam divergentes e conflitantes entre si. Segundo esclarece Norberto Bobbio (2004, p. 928): “A luta que o Pluralismo trava tem sempre duas frentes: uma contra a concentração de todo o poder no Estado. Outra contra o atomismo. É uma luta travada em nome da concepção de uma sociedade articulada em grupos de poder que se situem, ao mesmo tempo, abaixo do Estado e acima dos indivíduos, e, como tais, constituam uma garantia do indivíduo contra o poder excessivo do Estado, por um lado, e, por outro, uma garantia do Estado contra a fragmentação individualista”.
25 Giovanni Sartori (1987, p. 208), em sua teoria da democracia competitiva, ressalta a importância das minorias
políticas para a realização da democracia, mesmo quando não têm conteúdo eminentemente popular ou quando são dotadas de certo caráter oligárquico: “...a maioria desorganizada dos politicamente inativos torna-se o árbitro – e eventualmente o tertium gaudens – na competição entre as minorias organizadas dos politicamente ativos. Assim, não importa quão oligárquica a organização de cada minoria se revele quando examinada de dentro; mesmo então o resultado da competição entre elas é, no seu todo, democracia.”
dessa superfície formal, um amálgama de garantias democráticas, de respeito às diferentes concepções políticas, culturais e econômicas representadas no Parlamento, de isonomia no tratamento de seus membros e, por fim, de técnicas que, bem empregadas, resultarão no aperfeiçoamento das decisões dali emanadas e ali apreciadas.
A deliberação, dentre as fases classicamente classificadas do procedimento legislativo, é a mais relevante no que tange à elaboração do conteúdo da norma, representado o ápice desse encadeamento de atos.
Da deliberação exercida em sua plenitude advém a garantia de que a decisão foi um resultado dialético do confronto de idéias aperfeiçoadas pelo debate e pelas intervenções parlamentares ao projeto inicial (incluindo-se os trabalhos técnicos dos assessores legislativos) e não mero prolongamento, consubstanciado em lei, da vontade de uma cúpula legislativa. Daí que se fala no caráter de soma da deliberação, segundo ensina Monica Herman Salem Caggiano (2004, p. 17 e 18).
Cabe lembrar também que, na lição de cientistas políticos, a exemplo de Sartori, a deliberação... valoriza a decisão política, porquanto, assim, produzida, esta comparece como resultante de debates, discussões, enfim, robustecida por uma ampla possibilidade de ter sido influenciada por uma ampla e diversificada rede de informações que o Legislativo detém e sob uma intensa busca de interferência dos mais diversificados segmentos políticos integrantes do Parlamento. Daí a conotação
de positiva (soma positiva) com que essa decisão vem contemplada pelo renomado
analista.